blog

    Hof van Justitie vernietigt beschikking van Europese Commissie over staatssteun bij bouwproject in Leidschendam

    Richard van Breevoort
    Richard van BreevoortPublicatiedatum: 1 juli 2015

    In het arrest van 30 juni 2015 (in de gevoegde zaken T-186/13, T-190/13 en T-193/13) heeft het Hof van Justitie de beschikking van de Europese Commissie van 23 januari 2013 (SA.24123, C(2013)87) vernietigd. Op grond van deze beschikking moesten twee bouwbedrijven samen ruim 6,9 miljoen euro (plus rente) terugbetalen aan de gemeente Leidschendam-Voorburg (hierna: “Leidschendam”). De Europese Commissie (hierna: “de Commissie”) was kort gezegd van oordeel dat het, na heronderhandelingen, naar beneden bijstellen van de eerder overeengekomen grondprijs, in combinatie met het kwijtschelden van een aantal bijdragen, staatssteun opleverde. Het Hof van Justitie is van oordeel dat de Europese Commissie bij de beoordeling van de vermeende staatssteun niet alle relevante aspecten van de maatregel en in aanmerking heeft genomen. Daarom heeft de Commissie volgens het Hof niet juist kunnen analyseren of de gemaakte afspraken marktconform waren. Omdat daarmee niet vaststaat dat aan alle voorwaarden voor het doen ontstaan van staatssteun is voldaan, moet de beschikking nietig worden verklaard. De vermeende steun hoeft dus niet te worden teruggevorderd.

    Casus

    De casus houdt kort gezegd in dat in november 2004 door de gemeente Leidschendam en twee bouwondernemingen een PPS wordt aangegaan ten behoeve van de herontwikkeling van het Damplein in het centrum van de gemeente. Het project komt, onder andere vanwege langdurige bestuursrechtelijke procedures, niet tot uitvoering. In de tussentijd slaat de crisis toe en wordt er niet gebouwd. Ten aanzien van de in het project voorziene woningen was de (destijds) gebruikelijke “70%-bepaling” overeengekomen, inhoudende dat de gronden pas hoefden te worden afgenomen nadat 70% van de te bouwen woningen zou zijn verkocht.

    Om het project weer levensvatbaar te maken wordt in maart 2010 besloten om de grondprijs met 4,6 miljoen te verlagen, de grondexploitatiebijdrage met 1,3 miljoen te verlagen en de kwaliteitsbijdrage met 1 miljoen te verlagen. De ontwikkelaar laat in ruil daarvoor onder andere de 70%-voorwaarde vallen en neemt de gronden in één keer af. Het bouwplan wordt daarop alsnog uitgevoerd.

    Beschikking

    De Commissie beoordeelt de afspraken op basis van het “market economy investor principle”. Op basis van deze toets oordeelt de Commissie dat een particuliere investeerder nimmer dezelfde afweging zou hebben gemaakt als de gemeente en dus nooit akkoord zou zijn gegaan met de in 2010 gesloten overeenkomst. Om die reden is de Commissie van oordeel dat de gemaakte afspraken niet marktconform zijn en dus staatssteun behelzen.

    De beschikking heeft in de vastgoedpraktijk voor enige opschudding gezorgd. Het leek er immers op dat de Commissie van mening was dat een in een overeenkomst vastgelegde grondprijs niet – op basis van heronderhandelingen én een onderliggende taxatie – in een nieuwe overeenkomst naar beneden mocht worden bijgesteld, ook niet in een situatie waarin de gronden nog niet waren overgedragen en de waarde van de grond als gevolg van de financiële crisis aanzienlijk minder was geworden. Bovendien oordeelde de Commissie in deze zaak dat de residuele methode, een in Nederland gangbare taxatiemethode, niet geschikt was om de marktwaarde van de verkochte grond te berekenen.

    Het standpunt dat de Commissie in deze zaak heeft ingenomen, zou er in de praktijk toe kunnen leiden dat de nakoming van overeenkomsten onuitvoerbaar wordt. Er kunnen zich immers situaties voordoen waarin uitvoering van de overeenkomst op basis van de overeengekomen voorwaarden wegens veranderde marktomstandigheden onmogelijk blijkt en de enige mogelijkheid om een project “vlot te trekken” een aanpassing van de reeds gemaakte afspraken behelst.

    Arrest

    Het Hof van Justitie is van oordeel dat de Commissie in de analyse die aan haar beschikking ten grondslag lag, verschillende fouten heeft gemaakt.

    In de eerste plaats heeft de Commissie verzuimd om de marktwaarde van de grond op het moment van ondertekening van de aanvullende overeenkomst van 2010 vast te stellen. De gemeente had de aangepaste grondprijs gebaseerd op een onafhankelijk taxatierapport. Hierover heeft de Commissie enkel overwogen dat de door de gemeente gehanteerde residuele methode ongeschikt was. Zij heeft de waarde van de gronden vervolgens niet zelf vastgesteld. Zonder de marktwaarde van de gronden te kennen, kon de Commissie volgens het Hof niet tot het oordeel komen dat het voor de Leidschendam commercieel interessanter zou zijn geweest om de overeenkomst te beëindigen in plaats van deze aan te passen. Over de bruikbaarheid van de residuele methode doet het Hof geen uitspraak.

    Daarbij komt volgens het Hof dat de Commissie niet alle relevante aspecten heeft betrokken bij de beoordeling van de marktconformiteit van de transactie. Onder andere heeft de Commissie de strekking van de hierboven bedoelde 70%-bepaling onjuist beoordeeld en heeft zij niet meegewogen dat de Commissie, naast een maatschappelijk belang, ook een financieel belang had bij een snelle realisatie van het project, waarvoor aanpassing van de afspraken noodzakelijk was. Het Hof vernietigt de beschikking van de Commissie, omdat een juiste c.q. volledige analyse tot een andere conclusie had kunnen leiden.

    Conclusie

    Met dit arrest is de vastgoedpraktijk terug bij de situatie van vóór de Leidschendam-beschikking. Ondanks dat het Hof geen duidelijke uitspraak heeft gedaan over de toepasbaarheid van de residuele methode, lijkt deze methode (conform de gangbare praktijk) nog steeds te kunnen worden gebruikt. Het aanpassen van eerder gemaakte afspraken ten aanzien van grondtransacties en vastgoedprojecten is en blijft mogelijk, mits gemeentes en andere overheden zich bij het maken van de afspraken gedragen volgens het “market economy investor principle”. Om staatssteun te voorkomen, moeten overheden handelen alsof zij zich – evenals particuliere investeerders – uitsluitend laten leiden door economische overwegingen. Indien de afspraak in dat geval ook gemaakt zou worden, handelt de overheid marktconform en daarmee in beginsel “staatssteunproof”.