blog

    Passende beoordeling en referentiesituatie voor plannen: geen wijziging door artikel 19kd Natuurberschermingswet 1998

    Publicatiedatum: 2 april 2015

    Met deze nieuwsbrief maken wij je attent op een tweetal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling“) van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:999 en ECLI:NL:RVS:2015:1010). Beide uitspraken betreffen de uitleg van artikel 19kd Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) voor plannen.

    Essentie

    Voornoemde uitspraken geven antwoord op twee vragen:

    1. Is het een juiste uitleg van artikel 19kd Nbw dat bij externe saldering, waarna per saldo geen sprake is van een toename van de ammoniakdepositie, geen passende beoordeling opgesteld hoeft te worden?
    2. Is de referentiesituatie voor plannen op grond van artikel 19kd Nbw, evenals voor Natuurbeschermingswetvergunningen, de milieuvergunde situatie op het moment van aanwijzing van het betreffende Natura 2000-gebied?

    Het antwoord op beide vragen luidt: Neen.

    Volgens de Afdeling verandert artikel 19kd Nbw niets aan de noodzaak om een passende beoordeling op te stellen indien wordt gebruikgemaakt van ammoniakrechten van andere bedrijven (externe saldering). Ook wijzigt artikel 19kd Nbw volgens de Afdeling niets aan de referentiesituatie voor plannen. Kortweg geldt voor plannen (nog steeds) het volgende:

    1. Voor plannen is op grond van artikel 19kd Nbw alléén geen passende beoordeling nodig indien maatregelen worden getroffen bij het eigen bedrijf. Zodra er (ook) gebruik wordt gemaakt van ammoniakrechten van andere bedrijven (externe saldering) of andere mitigerende maatregelen worden getroffen, is een passende beoordeling voor plannen noodzakelijk. Dit heeft als direct gevolg dat in een dergelijk geval ook altijd een plan-MER noodzakelijk is op grond van artikel 7.2a Wet milieubeheer.
    2. Voor plannen geldt op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling de huidige, feitelijke en legale situatie op het moment van de vaststelling van het plan als referentiesituatie. Deze referentiesituatie wijkt af van de referentiesituatie voor Natuurbeschermingswetvergunningen.

    Nader bekeken

    Hieronder tref je nog de relevante rechtsoverwegingen aan. De Afdeling overweegt in de uitspraak van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:999) het volgende over de passende beoordeling voor een plan:

    “(…) Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college het wijzigingsplan “Hoogdonkseweg 6” vastgesteld.
    (…)
    Het college stelt zich op het standpunt dat uit artikel 19kd van de Nbw 1998 volgt dat niet is vereist dat een passende beoordeling wordt gemaakt als per saldo geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt.
    (…)
    Zoals eerder door de Afdeling is overwogen (onder meer de uitspraak van 7 mei 2008, in zaak nr. 200604924/1, gaat bij de beoordeling of sprake kan zijn van significante gevolgen als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, van de Nbw het erom dat bezien wordt of het plan als zodanig niet leidt tot significante gevolgen. Bij die beoordeling mogen maatregelen worden betrokken die op het bedrijf zelf worden genomen, zogenoemde interne saldering, zo volgt uit de uitspraak van 31 maart 2010, zaak nr. 200903784/1. Wanneer het plan als zodanig significante effecten kan hebben, dient ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 een passende beoordeling te worden gemaakt. Bij die beoordeling kan de toepassing van een maatregel zoals het (gedeeltelijk) intrekken van een milieuvergunning van een ander bedrijf ten behoeve van het aan de orde zijnde bedrijf, zogenoemde externe saldering, worden betrokken, waarna beslist kan worden over de vaststelling van het plan. Artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998 dat de vaststelling van een plan zonder passende beoordeling mogelijk maakt als er per saldo geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt ziet, gelet op het voorgaande, alleen op de situatie waarbij maatregelen op het eigen bedrijf worden genomen. Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de uitleg door het college van artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998 in dit geval op een onjuiste lezing berust. De uitleg gegeven door het college dat uit die bepaling volgt dat een passende beoordeling achterwege kan blijven bij dit plan, dat als zodanig significante effecten kan hebben, zou immers in strijd zijn met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998, dat een implementatie vormt van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het huidige artikel 19kd van de Nbw 1998 moet zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn worden uitgelegd. Het resultaat van deze richtlijnconforme interpretatie is dat artikel 19kd van de Nbw 1998 niet van toepassing is in geval van externe saldering, hetgeen niet strijdig is met de bewoordingen van deze wettelijke bepaling. De Afdeling vindt voor het oordeel dat artikel 19kd Nbw niet van toepassing is in geval van externe saldering overigens ook steun in eerdergenoemde brief van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 juli 2013. In deze brief staat dat met artikel 19kd van de Nbw 1998 is beoogd vast te leggen onder welke voorwaarden de stikstofaspecten van een plan in het kader van de plantoets niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden, overeenkomstig de bestaande jurisprudentie van de Afdeling. De strekking van het artikel is dat, indien de in een plan voorziene activiteiten niet, of per saldo niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie, er voor het element stikstof geen passende beoordeling noodzakelijk is. Artikel 19kd van de Nbw 1998 moet ten aanzien van plannen overeenkomstig deze vaste jurisprudentie worden toegepast. Gelet op het voorgaande heeft het college in dit geval ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998. Dit leidt evenwel niet zonder meer tot de conclusie dat het plan is vastgesteld in strijd met de Nbw 1998. Nu artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998 niet van toepassing is op het voorliggende plan, dient het plan te worden getoetst aan artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998. Het staat immers vast dat het plan leidt tot een toename van de stikstofdepositie van het bedrijf en dat het plan dan ook significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel. Op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 moet een passende beoordeling worden gemaakt. Aan het plan ligt ten grondslag het rapport “Ammoniak Hoogdonkseweg 6″ van januari 2013 van ROBA Advies. Hierin is de ammoniakemissie van het bedrijf na uitbreiding met een nieuwe stal berekend, evenals de afname van de ammoniakemissie vanwege de gedeeltelijke intrekking van de milieuvergunning voor het perceel Snoertsebaan 9. De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of dit rapport kan gelden als een passende beoordeling en om aan de hand hiervan in het licht van hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd te beoordelen of het plan in overeenstemming is met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in strijd met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 op het standpunt gesteld dat het plan geen significante gevolgen kan hebben en heeft het ten onrechte het plan vastgesteld zonder een voorafgaande passende beoordeling en een MER. Het plan is derhalve vastgesteld in strijd met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 en artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. (…)”.

    De Afdeling overweegt in de uitspraak van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1010) het volgende over de referentiesituatie voor een plan:

    “(…) Naar aanleiding van de wijziging van artikel 19kd van de Nbw 1998 van 25 april 2013 (Stb. 2013, 144) is in de passende beoordeling voorts onderzocht of het bestemmingsplan in betekenende mate is gewijzigd ten opzichte van 7 december 2004 en of ten opzichte van deze referentiedatum per saldo een toename van de stikstofdepositie heeft plaatsgevonden. Daartoe is een vergelijking gemaakt tussen de voorheen geldende bestemmingsplannen, die golden op 7 december 2004, en het thans voorliggende plan. In de passende beoordeling staat dat in het thans voorliggende plan meer waarborgen zijn opgenomen ten aanzien van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Voorts is vergroting van een bouwvlak voor niet-grondgebonden agrarische bedrijven, waaronder intensieve veehouderijen, in het plan, anders dan in het vorige bestemmingsplan, niet toegestaan. In de passende beoordeling staat verder dat het aannemelijk is dat de vorige bestemmingsplannen sinds 7 december 2004 hebben geleid tot een afname van de stikstofdepositie.

    Nu het plan niet in betekenende mate is gewijzigd ten opzichte van de vorige plannen en de vorige plannen sinds 7 december 2004 niet hebben geleid tot een toename van de stikstofdepositie, zo luidt de conclusie in de passende beoordeling, wordt voldaan aan artikel 19kd, eerste lid, onder a, van de Nbw 1998. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee in de passende beoordeling uitgegaan van een onjuiste lezing van artikel 19kd, eerste lid, onder a, van de Nbw 1998. Sinds de wijziging van artikel 19kd, eerste lid, onder a, van de Nbw 1998 is dit onderdeel in voorkomend geval ook van toepassing op bestemmingsplannen. Nu artikel 19j van de Nbw 1998, waarin het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn voor plannen is geïmplementeerd, reeds van toepassing was op bestemmingsplannen ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de wijziging aanleiding geeft om uit te gaan van een ander referentiekader dan in het licht van artikel 19j van de Nbw 1998 reeds werd gehanteerd voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen.

    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling inzake artikel 19j van de Nbw 1998, bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2012, met zaak nr. 201109053/1/R2), volgt dat voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen, moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan als referentiekader. De Afdeling ziet in de wijziging van artikel 19kd, eerste lid, onder a, van de Nbw 1998 geen aanleiding om van deze jurisprudentie af te wijken. Daarbij is van belang dat dit oordeel niet in strijd is met de tekst van artikel 19kd van de Nbw 1998.

    Voorts dient deze bepaling, gelet op onder meer het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 24 januari 2012, in zaak C 282/10, Maribel Dominguez, ECLI:EU:C:2012:33 (punten 24 en 25), zoveel mogelijk conform de Habitatrichtlijn te worden geïnterpreteerd om de werking van de richtlijn te verzekeren. Het nemen van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan doet recht aan het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Overigens vindt de Afdeling hiervoor ook steun in de brief van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 juli 2013 (kenmerk DGNR PDJNG / 13114907), waarin de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over de interpretatie van artikel 19kd van de Nbw 1998. In deze brief staat dat met artikel 19kd van de Nbw 1998 is beoogd vast te leggen onder welke voorwaarden de stikstofaspecten van een plan in het kader van de plantoets niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden, overeenkomstig de jurisprudentie van de Afdeling. Artikel 19kd van de Nbw 1998, zo staat in de brief, moet ten aanzien van plannen overeenkomstig deze vaste jurisprudentie worden toegepast. De uitleg van artikel 19kd, eerste lid, onder a, van de Nbw 1998 die de raad hanteert, zou ertoe leiden dat plannen waarin in het voorheen geldende bestemmingsplan geldende, maar nog niet benutte bouw- en gebruiksmogelijkheden worden overgenomen, niet passend hoeven te worden beoordeeld. Dit is in strijd met de hiervoor geschetste vaste jurisprudentie van de Afdeling. Dergelijke plannen kunnen immers significante gevolgen hebben voor Natura 2000 gebieden. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat in het kader van artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 dient te worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan teneinde te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de maximale planologische mogelijkheden van het plan voor de instandhoudingsdoelstellingen. (…)”.