blog

    Het bestemmen van zorgvastgoed

    Franc Pommer
    Franc PommerPublicatiedatum: 11 mei 2015

    In onze nieuwsbrief Zorg/Vastgoed van 1 mei 2015 stond de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van (“Afdeling”) van 25 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:936) centraal. Aan de orde was een bestemmingsplan voor een appartementencomplex met gemeenschappelijke ruimten en een verpleegpost voor 24-uurszorg. Het appartementencomplex was volgens de Afdeling terecht bestemd als “Maatschappelijke doeleinden”. In deze nieuwsbrief komen twee recentere uitspraken aan bod waarin de Afdeling opnieuw duidelijkheid schept over het bestemmen van zorgvastgoed. De eerste uitspraak is van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1356) en gaat over de vraag of aan een zorginstelling waarin onzelfstandig wordt gewoond terecht een woonbestemming is toegekend. In de tweede uitspraak, van 6 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1400), laat de Afdeling zich uit over de bestemming van – in de praktijk veelvuldig voorkomende – functiecombinaties van o.a. zorgwonen, recreatie, detailhandel en horeca. De uitspraken geven goed weer waarop men bedacht moet zijn bij het bestemmen van zorgvastgoed.

    Essentie

    In de uitspraak van 29 april 2015 overweegt de Afdeling in lijn met eerdere rechtspraak, dat bij het toekennen van bestemmingen de “Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen” (SVBP) moet worden aangehouden. Als een bestemmingsbenaming wordt gekozen die op de functielijst van de SVBP voorkomt, dan moet de in die functielijst gegeven hoofdgroep worden gebruikt. Volgens de Afdeling laat de systematiek van de SVBP niet toe dat de bestemming “Wonen” ten behoeve van de functie “zorginstelling” wordt opgenomen. Het plan voorziet in een “zorginstelling” ten behoeve van onzelfstandige bewoning waarbij sprake is van 24-uurs begeleiding en zorg. Voor de functie “zorginstelling” is in de SVBP in de functielijst de hoofdgroep “maatschappelijk” voorgeschreven. De uitspraak laat zien dat de gemeenteraad een maatschappelijke (zorg)functie niet om strategische of beleidsmatige redenen kan verhullen door hieraan een woonbestemming toe te kennen.

    In de uitspraak van 6 mei 2015 signaleert de Afdeling dat gronden met de bestemming “Maatschappelijk” volgens de planregels van het bestemmingsplan mogen worden gebruikt voor de functies “zorgeenheid”, “verkooppunt voor streekeigen producten”, “lichte horeca” en “informatiepunt voor bezoekers”. Deze begrippen zijn in het plan niet gedefinieerd, maar volgens de Afdeling leidt dat niet tot onduidelijkheid. Wel is volgens de Afdeling onduidelijk wat de onderlinge rangschikking is tussen deze functies. De bestemming “Maatschappelijk” en de functieaanduiding “specifieke vorm van maatschappelijk – 1” laat volgens de planregels alle genoemde functies toe. Doordat geen onderlinge rangschikking tussen deze functies is aangebracht is volgens de Afdeling niet duidelijk of alle genoemde functies zelfstandig zijn toegestaan, dan wel of beoogd is om een intramurale zorgvoorziening toe te staan met (onderschikt) bijbehorende voorzieningen. Het plandeel met de bestemming “Maatschappelijk” is hierdoor in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Deze uitspraak laat zien dat ook bij het toekennen van de juiste bestemming (“maatschappelijk”), als daarbinnen meerdere functies mogelijk zijn, duidelijk moet zijn hoe die functies zich tot elkaar verhouden.

    Nader bekeken

    De uitspraak van 29 april 2015 gaat over een zorglandgoed van circa 17,5 ha waarop – zo kan uit de uitspraak worden afgeleid – onder meer (maximaal) 30 vaste zorgplaatsen en 6 tijdelijke zorgplaatsen zijn voorzien, bedoeld voor “onzelfstandig wonen”. In het bestemmingsplan dat bij de Afdeling voorligt is “onzelfstandig wonen” omschreven als “bewoning waarin sprake is van 24 uurs begeleiding en zorg, medische zorg en/of therapeutische behandeling, een speciaal methodisch zorgplan in het kader van psychogeriatrische zorg en waarbij bewoning plaats vindt in het kader van een behandel- en begeleidingstraject met professionele medewerkers die ook in de nachtperiode aanwezig zijn“. Ten behoeve van deze zorgplaatsen is aan het perceel de bestemming “wonen” met de functieaanduiding “zorginstelling” toegekend. Appellanten voeren hiertegen aan dat het plan voor de zorginstelling ten onrechte voorziet in een woonbestemming en dat door deze “verhullende” vorm van bestemmen, niet is voldaan aan de provinciale verordening, het streekplan en de gemeentelijke landgoednota, waarin wordt gesproken over “wonen”, terwijl het hier niet gaat om die bestemming. Dit betoog slaagt.

    Hoewel naar vaste rechtspraak de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsvrijheid heeft om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht, is die vrijheid niet onbegrensd. De Afdeling wijst erop dat op grond van artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bij ministeriele regeling regels kunnen worden gesteld omtrent de vormgeving en inrichting van onder meer een bestemmingsplan. Dit is gebeurd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (“Regeling”), waarin is bepaald (artikel 2) dat de gemeenteraad bestemmingsplannen moet vormgeven en inrichten overeenkomstig de SVBP, die als bijlage 5 onderdeel uitmaakt van de Regeling. In paragraaf 3.3 van de SVBP is aangegeven dat ten behoeve van de eenduidigheid in de naamgeving en digitale verbeelding van bestemmingen een functielijst is opgesteld. In deze lijst wordt voor een aantal functies een vaste hoofdgroep voorgeschreven. Wordt er een bestemmingsbenaming gehanteerd die op de functielijst voorkomt, dan moet volgens de SCVB de in de functielijst gegeven hoofdgroep worden gebruikt. In de functielijst is de functie “zorginstelling” onder de hoofdgroep “maatschappelijk” ondergebracht. Onder de hoofdgroep “wonen” is de functie “wonen” ondergebracht. Verwijzend naar deze systematiek oordeelt de Afdeling in r.o. 4.5 dat de SVBP niet toelaat dat de bestemming “Wonen” ten behoeve van de functie “zorginstelling” wordt opgenomen. Nu volgens de Afdeling het bestemmingsplan voorziet in een zorginstelling, ten behoeve van onzelfstandige bewoning waarbij sprake is van 24 uurs begeleiding en zorg, en de SVBP voor deze functie in de functielijst de hoofdgroep “maatschappelijk” voorschrijft kon de gemeenteraad niet kiezen voor de bestemming “wonen”. Het bestemmingsplan gaat hierop onderuit.

    Ook de uitspraak van 6 mei 2015 heeft betrekking op een zorglandgoed. Hierop is een zorginstelling voorzien met 16 zorgeenheden, een multifunctionele ruimte met overnachtingsmogelijkheid voor 20 personen, een verkooppunt voor streekproducten, horeca en een bedrijfswoning. Een gedeelte van het plangebied is bestemd voor extensief recreatief medegebruik. Hiertoe is aan het perceel (onder meer) de bestemming “maatschappelijk” toegekend. Appellanten betogen dat de gemeenteraad bij vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte niet de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden heeft onderzocht en bij de beoordeling van de effecten daarvan alleen heeft gekeken naar het bouwplan van de initiatiefnemer. Het bestemmingsplan laat volgens appellanten meer bebouwing en gebruik toe dan alleen het bouwplan van de initiatiefnemer. De onduidelijkheid die dat veroorzaakt zou nog eens worden versterkt doordat de begrippen “zorgeenheid”, “verkooppunt voor streekeigen producten”, “lichte horeca” en “informatiepunt voor bezoekers” niet zijn gedefinieerd.

    Alléén dit laatste standpunt volgt de Afdeling niet. In r.o. 5.5 overweegt de Afdeling dat aan deze begrippen geen andere dan de gangbare betekenis zou toekomen. De begrippen leiden volgens haar dan ook niet tot onduidelijkheid, zodat de gemeenteraad in redelijkheid een nadere begripsbepaling in de planregels achterwege kon laten. De andere beroepsgronden slagen. Volgens de Afdeling zijn volgens de planregels op de gronden met de bestemming “Maatschappelijk” en de functieaanduiding “specifieke vorm van maatschappelijk – 1” alle hiervoor genoemde functies toegelaten. De bedoeling was echter, blijkens het betoog van de gemeenteraad, dat een onderlinge rangschikking in deze functies bestond waarbij de (intramurale) zorg de belangrijkste functie zou zijn en de overige functies daaraan ondergeschikt zouden zijn. Die onderlinge verhouding komt volgens de Afdeling niet goed uit de verf. Hierdoor is niet duidelijk of genoemde functies allen zelfstandig (dus los van elkaar) zijn toegestaan, dan wel of beoogd is een intramurale zorgvoorziening op te richten, bestaande uit 16 zorgeenheden voor begeleid wonen en een bedrijfswoning, met daaraan ondergeschikt bijbehorende voorzieningen. De planregels bieden in dit opzicht volgens de Afdeling geen zekerheid over het toegestane gebruik van de desbetreffende gronden en zijn in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het bestemmingsplan sneuvelt.