blog

    Bevoegdheid burgemeester krachtens de Wet openbare manifestaties (Wom)

    Franc Pommer
    Franc PommerPublicatiedatum: 14 april 2015

    Weet je het nog? De betogingen van Occupy in Amsterdam en Den Haag? In het begin trokken de actievoerders veel aandacht met hun tenten, vlaggen en megafoons: het moest afgelopen zijn met de macht van de banken, de bonuscultuur en de ongelijkheid tussen arm en rijk. Na enige tijd was de sjeu er wel vanaf en werden de kampementen een vergaarbak van wildkampeerders en daklozen. Dit ging gepaard met drank- en drugsgebruik en brand- en hygiëneproblemen. Er werd weinig actie meer gevoerd. Op verzoek van omwonenden en ondernemers maakten de burgemeesters van de beide steden aan de manifestaties een eind. Hun besluiten, met ieder een andere grondslag, staan centraal in twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling”) van 25 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:899 en ECLI:NL:RVS:2015:923). Ze geven een zeldzaam voorbeeld van hoe de Afdeling de Wet openbare manifestaties (Wom) toetst.

    Essentie

    De Wom is van toepassing op “manifestaties”. De uitspraken maken op de eerste plaats duidelijk wat onder een “manifestatie” in de zin van de Wom moet worden verstaan. Omdat de Wom zijn grondslag vindt in artikel 9 van de Grondwet (Gw) moet daarvoor volgens de Afdeling worden aangesloten bij het begrip “betoging”. Hierbij gaat het om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element. Zijn acties hierop niet (primair) gericht, dan is er geen sprake van een betoging. Niet is uitgesloten dat een kampement te kwalificeren is als een betoging en (dus) een manifestatie in de zin van de Wom. De burgemeester van Amsterdam maakt niet aannemelijk dat de gemeenschappelijke meningsuiting naar de achtergrond was verdwenen waardoor er – zoals de burgemeester betoogde – geen sprake meer zou zijn van een manifestatie. De Wom kent verboden en beperkingen op het houden van manifestaties. De uitspraken maken duidelijk dat het ongeclausuleerd uitsluiten c.q. verwijderen van het kampement – de tenten – niet slechts een beperking vormt maar in feite neerkomt op een verbod tot het houden van de manifestatie in de zin van de Wom. Het kampement vormde volgens de Afdeling een essentieel element van de betoging. Een verbod is op grond van artikel 5 lid 2 sub c Wom slechts mogelijk als een van de in artikel 2 genoemde belangen dat noodzakelijk maakt. Voor beperking is voldoende dat deze dienstig is aan de in artikel 2 Wom genoemde belangen. De burgemeesters van Den Haag en Amsterdam hebben volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat een van de belangen in artikel 2 Wom het verbod op de manifestatie noodzakelijk maakte. Niet viel in te zien waarom niet met een lichtere maatregel (zoals een beperking of aanwijzing) kon worden volstaan.

    Nader bekeken

    In rechtsoverweging 4.1 t/m 4.4 van de uitspraak over Occupy Amsterdam en rechtsoverwegingen 3.1 t/m 3.4 van de uitspraak over Occupy Den Haag gaat de Afdeling in op het betoog van Occupy dat de burgemeester ten onrechte had besloten tot verwijdering van het kampement, wegens (samengevat) overlast. Volgens Occupy werd hiermee het recht op vrijheid van betoging geschonden. Dit recht kent volgens Occupy geen onderscheid tussen de inhoud van de betoging en de vorm ervan. Volgens Occupy was het kampement niet zozeer de betogingsvorm, maar de meningsuiting zelf omdat het kampement van essentieel belang was voor de betoging. De burgemeester had niet gemotiveerd op grond van welk belang ingevolge artikel 2 Wom de betoging mocht worden beperkt. Overigens bracht volgens Occupy iedere betoging overlast met zich mee.

    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom, dat deze wet strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9 lid 2 Gw. Voor wat moet worden verstaan onder een manifestatie moet daarom aansluiting te worden gezocht bij het begrip “betoging” in de zin van de laatste bepaling. Volgens de geschiedenis van artikel 9 Gw strekt een betoging tot het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element. Acties die niet (primair) het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben zijn geen betogingen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen. De Afdeling vervolgt dat in de Memorie van Toelichting bij de Wom niet is uitgesloten dat een kampement een betoging kan zijn (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 6-7). Verwijzend naar een eerdere uitspraak van 27 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3174) overweegt de Afdeling dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied, in beginsel een manifestatie is krachtens de Wom. Daarbij wijst de Afdeling erop dat enkel tijdsverloop niet voldoende is voor het oordeel dat het kampement het karakter van een betoging heeft verloren. Bepalend is in hoeverre er nog openbaar gedachten worden geuit. In de uitspraak over Occupy Den Haag acht de Afdeling het kennisgegeven van een demonstratie met als doel vrede in de breedste zin, voldoende om te kunnen spreken van een betoging (r.o. 3.1). De burgemeester van Amsterdam slaagt er niet in om aan te tonen dat de gezamenlijke meningsuiting op de achtergrond zou zijn geraakt door een afname van aan de betoging gerelateerde activiteiten. De Afdeling vindt het kampement van Occupy Amsterdam nog steeds betoging volgens de Wom (r.o. 4.2).

    Interessant is rechtsoverweging 4.3 van de uitspraak over Occupy Amsterdam. Daarin wordt het betoog van Occupy behandeld dat het kampement van essentieel belang is voor de betoging en de verwijdering daarvan in feite neerkomt op het algeheel verbieden van de manifestatie. Met de continue aanwezigheid van het kampement vraagt Occupy aandacht voor de problemen omtrent het financiële systeem en de economische ongelijkheid. Doordat dit een continu maatschappelijk probleem is, wil Occupy dat probleem ook continu duidelijk maken. Het kampement staat daarbij symbool voor de ongelijkheid tussen arm en rijk in de wereld en laat zien dat men ook met minder middelen kan leven (zie r.o. 3.2 uitspraak Occupy Den Haag). Dat het kampement essentieel is voor de betoging moet ook de burgemeester van Amsterdam toegeven. De Afdeling overweegt daarom dat het besluit van de burgemeester tot verwijdering van de aanwezige tenten, niet slechts als een beperking van de betoging moet worden aangemerkt, maar als een algeheel verbod van de betoging. De Afdeling acht het oordeel van de burgemeester dat de opgelegde beperkingen de betoging van Occupy Amsterdam niet feitelijk onmogelijk hebben gemaakt, dan ook onjuist.

    Datzelfde lot treft het besluit van de burgemeester van Den Haag (r.o. 3.2). De Afdeling licht daarin toe dat volgens artikel 5 lid 2 sub c Wom een verbod slechts kan worden gegeven als een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. Dit zogenaamde noodzakelijkheidsvereiste is volgens de Afdeling een strenger criterium dan heeft te gelden voor het stellen van (louter) beperkingen. Voor beperkingen is voldoende dat deze dienstig zijn aan de in artikel 2 Wom genoemde belangen. De burgemeester van Den Haag ziet voor het verbod een rechtvaardiging in het belang van de bescherming van de gezondheid en het voorkomen van wanordelijkheden. Occupy stelt hiertegenover dat het belang van de bescherming van de gezondheid slechts ziet op de gezondheid van anderen dan de betogers. De Afdeling ziet hiervoor geen aanknopingspunten in de wetsgeschiedenis van artikel 9 Gw. Volgens de Afdeling omvat het belang van de bescherming van de gezondheid mede de gezondheid van de betogers zelf. Maar – zegt de Afdeling – de burgemeester mocht zich niet op het standpunt stellen dat het belang van de bescherming van de gezondheid een verbod van de betoging noodzakelijk maakte. Ook maakt de burgemeester volgens de Afdeling niet aannemelijk dat het verbod noodzakelijk zou zijn ter voorkoming van wanordelijkheden. Zij voegt hieraan toe dat niet valt in te zien dat de burgemeester niet met lichtere maatregelen kon volstaan en wijst erop dat de burgemeester met het oog op de belangen van artikel 2 Wom, op grond van artikel 5 lid 1 Wom beperkingen kan stellen en op grond van artikel 6 Wom bij een reeds aangevangen betoging aanwijzingen kan geven. Die beperkingen kunnen zien op de plaats, duur en omvang van het kampement. Worden deze beperkingen geschonden, dan kan de burgemeester de betoging op grond van artikel 7 sub b Wom terstond beëindigen. Occupy Den Haag wint dus deze slag van de burgemeester. De burgemeester wordt opgedragen om een nieuw besluit te nemen.

    Occupy Amsterdam brengt het er slechter vanaf. In de uitspraak van Occupy Amsterdam onderzoekt de Afdeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten (r.o. 6 en 7). Eerst constateert de Afdeling dat de burgemeester aanwijzingen heeft gegeven tijdens de betoging, die kunnen worden gekwalificeerd als aanwijzingen in de zin van artikel 6 Wom. Uit bevindingen van de brandweer, de GGD en de politie is gebleken dat Occupy zich niet aan deze aanwijzingen, die onder meer zagen op de brandveiligheid en de hoeveelheid toegelaten personen in de tenten, hield. De Afdeling constateert dat Occupy herhaaldelijk niet heeft voldaan aan de gegeven aanwijzingen. Daarom kon de burgemeester op grond van artikel 7 sub b Wom opdracht geven de betoging terstond te beëindigen. Toepassing van deze bevoegdheid zou dus volgens de Afdeling eveneens tot een beëindiging van de betoging hebben geleid. Daarom laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand. Een laatste poging van Occupy Amsterdam om dit te verhinderen onder verwijzing naar het recht op vreedzame vergadering (artt. 11 lid 1 EVRM en artikel 21 IVBPR) kan hem niet baten. De Afdeling overweegt dat beëindiging van de betoging is gerechtvaardigd in het belang van de openbare veiligheid, de openbare orde, ter voorkoming van wanordelijkheden, ter bescherming van de gezondheid en ter bescherming van rechten en vrijheden van anderen. Verwezen wordt naar de arresten van het EHRM van 9 april 2002, nr. 51346/99, § 52 (Cisse/Frankrijk) en van 20 februari 2014, 9117/04 en 10441/04, §§ 58 en 60 (Nosov e.a./Rusland). Ook een beroep op het recht op vrijheid van meningsuiting slaagt niet. De beëindiging van het kampement is volgens de Afdeling vanwege de hiervoor genoemde belangen gerechtvaardigd. Occupy Amsterdam moet genoegen nemen met een vergoeding van de proceskosten.