blog

    Beheersverordening deels onverbindend verklaard

    Publicatiedatum: 19 november 2015

    Met deze nieuwsbrief maken wij je attent op de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 september 2015 (ECLI:NL:RBNHO:2015:8368). In deze uitspraak gaat de rechtbank Noord-Holland in op de vraag of een beheersverordening van de gemeente Opmeer deels onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: “het EVRM”).

    Essentie

    Een beheersverordening is geen appellabel besluit. Bij de civiele rechter kan echter via de band van de onrechtmatige daad de (gedeeltelijke) onverbindendverklaring van de beheersverordening worden gevorderd. Uit de onderhavige uitspraak van de rechtbank Noord-Holland blijkt dat als in een beheersverordening onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom daarin een wintersluitingsregeling voor recreatieverblijven is opgenomen, de beheersverordening dan in zoverre onverbindend kan worden verklaard wegens strijd met artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM.

    Nader bekeken

    In deze zaak was in een artikel van een beheersverordening van de gemeente Opmeer bepaald dat het niet was toegestaan om recreatieverblijven in het winterseizoen doordeweeks buiten de kerstperiode te gebruiken. Een recreatiepark stelde zich bij de rechtbank Noord-Holland op het standpunt dat deze bepaling van de beheersverordening in strijd was met artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM, onder andere omdat de noodzaak zou ontbreken om het recht op het ongestoorde genot van eigendom te beperken. Voorts zouden de nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling voor de belanghebbenden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beheersverordening te dienen doelen, aldus het recreatiepark.

    De gemeente stelde zich daarentegen op het standpunt dat er planologische redenen waren om een wintersluitingsregeling in de beheersverordening op te nemen. De gemeente stelde onder andere dat bij een toenemend aantal gebruikers (waarvan volgens de gemeente sprake zou zijn als bewoning gedurende de winterperiode zou worden toegestaan) de druk op het park groter zou worden en dat deze druk zou vragen om meer voorzieningen (zoals verhardingen) waarvoor geen ruimte aanwezig was. Voorts zou verlichting op het park gebruikt moeten worden, hetgeen volgens de gemeente afbreuk zou doen aan de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid van het park. Daarnaast zou een intensiever gebruik van het park afdoen aan de rust op het park en zou de recreatieve waarde van het park verminderen. Tot slot zouden vandalisme en overlast volgens de gemeente tegen worden gegaan door de wintersluitingsregeling, omdat het in de winter eerder donker wordt dan in de zomer.

    Alvorens de rechtbank overgaat tot een inhoudelijke bespreking van de zaak, gaat de rechtbank eerst in op de ontvankelijkheid van het recreatiepark en aldus op de vraag of de rechtmatigheid van de beheersverordening aan de civiele rechter kan worden voorgelegd. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt in dit kader in rechtsoverweging 4.3 het volgende:

    “(…) 4.3. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. De gemeente heeft, middels de beheersverordening, het standpunt ingenomen dat burgers met een recreatieverblijf op het recreatiepark in de winter door de week en buiten de kerstperiode hun recreatieverblijf alleen mogen bewonen indien daarvoor een vergunning is verleend. De eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid brengen mee dat een burger, die de beheersverordening op dit punt onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, het geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de rechter moet kunnen voorleggen. Nu de beslechting van dit geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen – tegen een algemeen verbindend voorschrift staat immers geen bestuursrechtelijke rechtsgang open -, moet de burger de vraag of dit deel van de beheersverordening verbindend is, in beginsel door middel van een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter. Dit laatste wordt niet anders doordat, indien de burger zonder de vereiste vergunning handelt en tegen hem handhavend wordt opgetreden, de verbindendheid van de desbetreffende regeling kan worden getoetst door de bestuursrechter in een procedure tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang. Niet kan immers van de burger worden verlangd dat hij, hoezeer ook ervan overtuigd dat de regeling onverbindend is, het op handhavend optreden laat aankomen om die onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Evenmin kan in voormelde situatie van de burger worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning voor zover nodig en onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, vervolgens een bezwaarschrift indient tegen de beschikking waarbij de vergunning al dan niet wordt verleend en zo nodig tegen de beslissing op dat bezwaar beroep instelt bij de bestuursrechter. Met het oog op een doeltreffende, waarborgen tegen misverstanden biedende regeling van rechtsbescherming tegen de overheid moet worden aangenomen dat ook het openstaan van deze weinig voor de hand liggende weg blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter niet kan rechtvaardigen (Hoge Raad 11 oktober 1996; NJ 1997,165). (…)”.

    Vervolgens gaat de rechtbank in op de vraag of de beheersverordening deels onverbindend dient te worden verklaard wegens strijd met artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM. Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend en de rechtbank verklaart het beroep van het recreatiepark (en de overige eisers) derhalve gegrond. De rechtbank overwoog in dit kader onder andere dat de gemeente onvoldoende had onderbouwd dat de wintersluitingsregeling in de beheersverordening was opgenomen om het recreatieve karakter van het park en de rust op het park te kunnen waarborgen en om overlast en vandalisme te kunnen voorkomen. Uit de beheersverordening, noch uit de toelichting daarop, kon volgens de rechtbank namelijk worden afgeleid dat deze belangen een rol hebben gespeeld bij het opnemen van de wintersluitingsregeling. Voorts stond volgens de rechtbank vast dat het gebruik van de recreatieverblijven in de winter tijdens de weekenden en in de kerstperiode onbeperkt was toegestaan en daarnaast doordeweeks met een ontheffing was toegestaan, terwijl het recreatiepark niet was gelegen in of nabij een natuurgebied waardoor natuur en landschap mogelijk hadden moeten worden beschermd. De gemeente had bovendien, hoewel daar ter gelegenheid van de pleidooien uitdrukkelijk naar was gevraagd, nagelaten haar stelling verder toe te lichten en inzichtelijk te maken op welke manier de wintersluitingsregeling de gestelde belangen diende, bezien in het licht van hetgeen in de winter – al dan niet na ontheffing – wèl was toegestaan, aldus de rechtbank. In rechtsoverweging 4.14 van haar uitspraak overwoog de rechtbank vervolgens het volgende:

    “(…) 4.14. Het voorgaande maakt dat de gemeente onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het noodzakelijk is om door middel van een wintersluitingsregeling het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, alsmede dat de voor het recreatiepark nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling, te weten een beperking van het eigendomsrecht, niet evenredig zijn in verhouding tot de met de wintersluitingsregeling te dienen doelen. De mogelijkheid van ontheffing maakt dit niet anders. De gemeente heeft aldus onrechtmatig jegens het recreatiepark gehandeld. Dit maakt dat de vordering van het recreatiepark om voor recht te verklaren dat de wintersluitingsregeling onverbindend is, in beginsel toewijsbaar is. (…)”.

    Uit het voorgaande kan overigens worden afgeleid dat indien en voor zover de gemeente wèl aan de hand van ruimtelijke argumenten zou hebben aangetoond dat een wintersluitingsregeling toelaatbaar was en deze ruimtelijke argumenten bovendien aan de beheersverordening ten grondslag zouden zijn gelegd, de beheersverordening dan niet deels onverbindend zou zijn verklaard.

    Tot slot zij verwezen naar onze nieuwsbrief van 1 september 2015 waarin wordt ingegaan op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2732). Uit die uitspraak volgt dat het gevolg van het (deels) onverbindend verklaren van een beheersverordening is dat het voorheen geldende bestemmingsplan in zoverre herleeft.