blog

    Nieuwe stedelijke ontwikkeling bij functiewijziging

    Luuk Gerritsen
    Luuk GerritsenPublicatiedatum: 21 april 2016

    Op 20 april 2016 is een interessante uitspraak (ECLI:NL:RVS:2016:1075) verschenen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling“) over de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in art. 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: “Bro“). De Afdeling formuleert een algemeen kader ten aanzien van de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in het geval van een planologische functiewijziging van (nog) onbebouwde gronden.

    Essentie

    Een bestemmingsplan dat ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan geen uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, tenzij die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

    Nader bekeken

    Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch planologische regeling voor een thans onbebouwd perceel aan de Ierse Pond in Amersfoort. Het plan bestaat uit plandelen met de bestemmingen “Bedrijventerrein”, “Verkeer – Verblijfsgebied”, “Water” en “Groen”. In het vorige bestemmingsplan “Bedrijventerreinen e.o. en snelwegen” waren deze gronden bestemd voor bedrijven in milieucategorie 1 tot en met 3.2. Dit bestemmingsplan kende verschillende afwijkingsmogelijkheden voor functieverruiming. Het nieuwe bestemmingsplan voorziet in de toevoeging van de functie “detailhandel – algemeen” aan de in het vorige bestemmingsplan reeds toegestane functies op de gronden in het plangebied. Appellanten betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in art. 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling is. De Afdeling oordeelt als volgt:

    9.4. Een bestemmingsplan dat ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan geen uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, tenzij die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 in zaak nr. 201408879/1/R3 en van 5 augustus 2015 in zaak nr. 201500276/1/R2). Zoals hiervoor is overwogen voorziet het plan ten opzichte van het vorige bestemmingsplan niet in uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden, en derhalve niet in nieuw ruimtebeslag, maar uitsluitend in uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden. Naar het oordeel van de Afdeling brengt in dit geval de wijziging van het toegestane gebruik van het perceel niet met zich dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Daartoe is van belang dat artikel 7, lid 7.4, van de planregels van het vorige bestemmingsplan reeds een afwijkingsbevoegdheid kende ten behoeve van perifere detailhandelsbedrijven die niet was beperkt in oppervlakte, en de toegestane detailhandel in het plan is beperkt tot 3.000 m2 bvo. Nu het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is artikel 3.1.6, tweede lid, niet van toepassing. Hetgeen MAB en ASR overigens naar voren hebben gebracht over de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, kan derhalve buiten bespreking blijven.

    In een andere uitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1064) lijkt de Afdeling bovenstaand toetsingskader nogmaals Impliciet toe te passen. In deze uitspraak oordeelt zij dat er wél sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

    Bastion wil een hotel realiseren op het perceel aan de Laan van Diepenvoorde te Waalre. Om deze ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, is er een bestemmingsplan vastgesteld. Het plan voorziet in een hotel met bijbehorende voorzieningen. Het perceel is de laatste vrije locatie op het kantorenpark die feitelijk nog niet is gerealiseerd. Vanwege de verminderde vraag naar kantoorruimte is gezocht naar een alternatieve invulling van dit perceel om kantorenpark Diepenvoorde te kunnen afronden. Het plan voorziet in een functiewijziging ten opzichte van het voorheen geldende plan. Het perceel is niet langer bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten in milieucategorieën 1 en 2, kantoren en detailhandel, maar voor een hotel met bijbehorende voorzieningen.

    Appellanten betogen dat het plan in strijd is met de ladder voor duurzame verstedelijking. Ook in dit geval ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling is. Bij de beantwoording van deze vraag moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.

    De Afdeling oordeelt als volgt:

    Het plan voorziet in een functiewijziging ten opzichte van het voorheen geldende plan. Het perceel is immers niet langer bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten in milieucategorieën 1 en 2, kantoren en detailhandel, maar voor een hotel met bijbehorende voorzieningen. Gelet op de aard van deze functiewijziging, die ook gelet op de maximaal toegestane capaciteit van 160 hotelkamers substantieel is, is de Afdeling van oordeel dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Voor zover de raad ter zitting heeft verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 augustus 2015 in zaak nr. 201503895/2/R2, gaat een vergelijking daarmee niet op omdat de functiewijziging in die zaak van een andere aard was dan de functiewijziging in deze zaak.