blog

    Reikwijdte Ladder bij uitwerkingsplicht en –plan

    Tycho Lam
    Tycho LamPublicatiedatum: 24 mei 2016

    In de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1295) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling“) wordt ingegaan op de reikwijdte van de ladder voor duurzame verstedelijking van art. 3.1.6, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening (hierna: “Bro“) bij de uitwerkingsplicht en het uitwerkingsplan en het beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn en art. 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: “VWEU“).

    Essentie

    In het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking heeft de jurisprudentie van de Afdeling die ziet op onbenutte planologische mogelijkheden geen betrekking op de verhouding tussen het bestemmingsplan met uitwerkingsplicht (het moederplan) en het uitwerkingsplan.

    Nader bekeken

    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar (hierna: “het college“) hebben het uitwerkingsplan “Spoorallee” vastgesteld. In het uitwerkingsplan wordt een Factory Outlet Village van 15.000 m2 bruto vloeroppervlakte en een supermarkt van 1.200 m2 mogelijk gemaakt. Veel partijen komen op tegen dit plan. Er wordt onder andere aangevoerd dat het plan in strijd is met de Ladder, omdat niet gemotiveerd is dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan de te realiseren Factory Outlet en dat realisering van het plan zal leiden tot onaanvaardbare leegstand. Het college is van mening dat het plan niet getoetst hoeft te worden aan de Ladder, omdat de in het plan toegestane bebouwings- en gebruiksmogelijkheden een bestaande situatie betreffen, die al mogelijk gemaakt is in het bestemmingsplan. Er is daarom geen sprake van een nieuwestedelijke ontwikkeling. Het college wijst op de jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw bestemmingsplan mogen worden opgenomen, zonder dat aan de Ladder hoeft te worden voldaan. De Afdeling oordeelt dat met de Factory Outlet en de supermarkt wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de vorm van detailhandel. De jurisprudentie die ziet op onbenutte planologische mogelijkheden, zoals onder meer de uitspraak van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2062), heeft geen betrekking op de verhouding tussen het bestemmingsplan met uitwerkingsplicht en het uitwerkingsplan, aldus de Afdeling.

    Verder is een brancheringsregeling opgenomen in de planregels. Appellanten betogen dat de planbepaling met brancheringseisen in strijd is met de Dienstenrichtlijn en de vrijheid van vestiging als bedoeld in art. 49 van het VWEU nu de vestiging van ondernemers die bepaalde goederen verkopen in aantal en verkoopoppervlakten beperkt wordt. Of het Unierecht aan particulieren rechten toekent, hangt volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie af van de personele beschermingsomvang van de betrokken Unieregeling, die op basis van de inhoud van die regeling en doelstelling ervan moet worden bepaald. De Afdeling moet dus antwoord geven op de vraag of appellanten binnen het personele beschermingsbereik vallen van de Dienstenrichtlijn of art. 49 van het VWEU en hier dus rechten aan kunnen ontlenen.

    De Afdeling oordeelt als volgt:

    Gelet op de inhoud en de doelstelling van de Dienstenrichtlijn, onder meer blijkend uit artikel 1, eerste lid, waarin is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van de een hoge kwaliteit van de diensten, is het doel van de Dienstenrichtlijn evenals dat van artikel 49 van het VWEU onder meer het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters.

    De belangen van het Pensioenfonds van de Metalektro en anderen komen voort uit hun positie als concurrerende vastgoedeigenaren, die winkelvastgoed in de omgeving in eigendom hebben. Zij zijn geen dienstverrichters die zich in het plangebied willen vestigen en ook geen eigenaren van winkelvastgoed in het plangebied die worden geraakt door de brancheringsregeling. De Dienstenrichtlijn noch artikel 49 van het VWEU beschermt onder de omstandigheden als hier aan de orde het belang van concurrerende vastgoedeigenaren, die winkelvastgoed in de omgeving in eigendom hebben, niet zijnde dienstverrichters die zich in het plangebied willen vestigen of eigenaren van winkelvastgoed in het plangebied die zouden worden geraakt door de brancheringsregeling. Het belang dat zij met hun beroepsgrond willen beschermen is tegengesteld aan het belang dat de Dienstenrichtlijn en artikel 49 van het VWEU beogen te beschermen, nu het Pensioenfonds van de Metalektro en anderen vestiging van andere dienstverrichters beogen tegen te gaan.

    Uit het voorgaande volgt dat het Pensioenfonds van de Metalektro en anderen niet onder de personele beschermingsomvang van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarom kent deze richtlijn hun geen rechten toe die zij voor de rechter kunnen afdwingen. De toepassing van het relativiteitsvereiste op het Pensioenfonds van de Metalektro en anderen is derhalve niet in strijd met de hierboven genoemde beginselen uit de rechtspraak van het Hof van Justitie.