blog

    Motiveringsplicht 7:12 Awb strekt enkel tot bescherming van belanghebbenden

    Igo Nijenhuis
    Igo NijenhuisPublicatiedatum: 30 april 2014

    In deze nieuwsbrief brengen wij een arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014 (ECLI:NL:HR:2014:767) onder de aandacht. In de betreffende zaak speelt onder meer de vraag wat het beschermingsbereik is van de verplichting van bestuursorganen om beslissingen op bezwaar van een deugdelijke motivering te voorzien (vgl. artikel 7:12 Awb).

    Essentie

    De Hoge Raad oordeelt als volgt:

    “Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb.”.

    Nader bekeken

    Casus

    De casus die ten grondslag ligt aan het arrest is de volgende. Verweerster in cassatie is eigenaar van een aantal panden in Amsterdam. Delen van deze panden heeft zij verhuurd aan een derde. Deze derde is voornemens de gehuurde ruimten te exploiteren voor prostitutiedoeleinden. De huurovereenkomsten zijn gesloten onder de voorwaarde dat de hiervoor benodigde vergunningen aan de derde worden verstrekt.

    De beoogde vergunningverkrijging verloopt niet vlekkeloos. De derde vraagt op 5 december 2007 exploitatievergunningen aan bij de burgemeester. De burgemeester wijst de aanvragen af, onder meer vanwege het vermoeden dat de uiteindelijke feitelijke toestand niet overeen zal stemmen met de beschrijving in de aanvraag, hetgeen onder de Algemene Plaatselijke Verordening van Amsterdam een weigeringsgrond oplevert. De derde wendt tegen deze afwijzing bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aan. De afwijzing wordt in bezwaar echter door de burgemeester gehandhaafd.

    In beroep heeft de derde meer succes. De rechtbank vernietigt het besluit wegens strijd met artikel 7:12 lid 1 Awb. De burgemeester heeft de afwijzing, althans de handhaving hiervan in bezwaar, onvoldoende gemotiveerd. Dit oordeel wordt in hoger beroep bekrachtigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De burgemeester verleent op 23 november 2009 alsnog de gevraagde vergunningen.

    Procedure

    In verband met de vertraagde vergunningverlening vordert de verhuurder van de panden schadevergoeding van de gemeente Amsterdam. De rechtbank wijst deze vordering af. Zij oordeelt – kort gezegd – dat de verhuurder niet als belanghebbende bij de geweigerde vergunningen kan worden aangemerkt, daarom uit de vernietiging van de beslissingen op bezwaar door de bestuursrechter niet kan worden afgeleid dat (jegens haar) onrechtmatig is gehandeld, en ook overigens onvoldoende is gesteld om enig, jegens verweerster onrechtmatig handelen aan te nemen.

    Het hof komt in hoger beroep tot een ander oordeel. De strekking van de norm dat besluiten op een deugdelijke motivering moeten berusten is, aldus het hof, “zodanig ruim, dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat schending van deze norm onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn jegens derde belanghebbenden, zoals verweerster“. Mede gezien het feit dat de gemeente Amsterdam op de hoogte was van de positie en belangen van de verhuurder, concludeert het hof dat de schending van artikel 7:12 lid 1 Awb, onrechtmatig jegens de verhuurder is geweest. Aangezien de motivering van de beslissingen op bezwaar in feite overeenstemt met de motivering van de primaire besluiten, meent het hof voorts dat ook deze besluiten onrechtmatig jegens de verhuurder zijn geweest.

    Cassatie

    De gemeente Amsterdam komt tegen het arrest van het hof in cassatie, en stelt daarbij onder meer de volgende vragen aan de orde:

    • Is het hof terecht tot het oordeel gekomen dat de verhuurder “derde belanghebbende” (in de zin van de Awb) is, nu de rechtbank hierover nog anders oordeelde, en de verhuurder hiertegen geen (duidelijke) grief had geformuleerd?
    • Zo ja, had het hof de besluiten in relatie tot de verhuurder dan niet voor rechtmatig moeten houden? De verhuurder had dan immers bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen de weigeringen kunnen aanwenden, maar heeft dit nagelaten;
    • Strekt artikel 7:12 Awb wel tot bescherming van niet-belanghebbenden?

    De Hoge Raad meent dat niet duidelijk is of het hof de verhuurder wel of niet als belanghebbende (in de zin van de Awb) heeft gezien. Tegen deze achtergrond oordeelt hij als volgt:

    “Indien het oordeel van het hof aldus moet worden verstaan dat [verweerster] belanghebbende is bij het onderhavige besluit in de zin van de Awb, is onderdeel 1.2 gegrond. Het hof heeft dan immers miskend dat het slechts anders kon oordelen over een door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven beslissing ten aanzien van enig geschilpunt, naar aanleiding van een behoorlijk in het geding naar voren gebrachte grief. Het onderdeel klaagt bovendien terecht dat het hof dan mede de formele rechtskracht heeft miskend die het desbetreffende besluit van de burgemeester jegens [verweerster] had, aangezien zij in dat geval als belanghebbende een rechtsmiddel tegen dat besluit had kunnen aanwenden, maar dit heeft nagelaten. 3.6 Indien het oordeel van het hof aldus moet worden verstaan dat [verweerster] geen belanghebbende is bij het onderhavige besluit in de zin van de Awb, treft onderdeel 1.1 doel.Hierbij wordt het volgende vooropgesteld. Indien de bestuursrechter een besluit heeft vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb, staat vast dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering in de zin van die bepaling. Het besluit van de burgemeester van 11 augustus 2008 is, zoals het hof terecht heeft aangenomen, vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb. Ingevolge deze bepaling dient een beslissing op bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering. Deze motiveringsplicht strekt ertoe, met name ingeval de bezwaren ongegrond worden verklaard, dat degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen. Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. (vgl. Parl. Gesch. Awb I, blz. 351) Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb. 3.7 Bij het uitgangspunt dat [verweerster] geen belanghebbende in de zin van de Awb was, is het door [betrokkene] bestreden besluit dat is vernietigd op de grond dat het niet overeenkomstig art. 7:12 lid 1 Awb is gemotiveerd, anders dan het hof heeft overwogen, niet onrechtmatig jegens [verweerster], ook niet in de door het hof in rov. 3.4-3.5 genoemde omstandigheden (zie hiervoor in 3.3.3-3.3.4). In de verhouding tot [verweerster] is ter zake van de schending van art. 7:12 lid 1 Awb dus niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW.Het voorgaande laat onverlet dat onder omstandigheden sprake kan zijn van schending van een andere, jegens [verweerster] in acht te nemen zorgvuldigheidsnorm. Daaromtrent heeft het hof echter niets vastgesteld.”.

    De Hoge Raad vernietigt het bestreden arrest, en verwijst de zaak naar het hof Den Haag voor verdere behandeling.

    Bespreking

    Het arrest van 28 maart 2014 is relevant omdat de Hoge Raad hierin een duidelijk standpunt inneemt over het beschermingsbereik van de norm dat beslissingen op bezwaar deugdelijk gemotiveerd moeten worden. Schending van deze norm is niet onrechtmatig jegens niet-belanghebbenden. Vorderen zij, na vernietiging van een besluit wegens het ontbreken van een toereikende motivering, (enkel) op deze grond schadevergoeding, dan strandt hun vordering op het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 BW.

    De Hoge Raad maakt duidelijk dat in dergelijke gevallen niet is uitgesloten dat tóch onrechtmatig jegens de betrokken niet-belanghebbende is gehandeld, omdat een andere zorgvuldigheidsnorm dan die van artikel 7:12 lid 1 Awb is geschonden. In de onderhavige zaak zal dit aspect na verwijzing nog aan bod kunnen komen. Voor de gemeente Amsterdam is derhalve niet uitgesloten dat de claim van verweerster op andere gronden tóch wordt toegewezen.

    Voor de praktijk maakt het arrest duidelijk dat in gevallen waarin schadevergoeding wordt gevorderd in verband met de vernietiging van een besluit, onderzocht zal moeten worden welke specifieke norm door het nemen van het betreffende besluit is geschonden. Het enkel aanhaken bij het vernietigingsoordeel van de bestuursrechter ter onderbouwing van de onrechtmatigheid volstaat niet zonder meer. Beperkt een eisende partij zich hiertoe, dan is er een kans dat het bestuursorgaan een dergelijk betoog kan pareren met een beroep op een (te) beperkt beschermingsbereik van de normen waaraan de bestuursrechter in het kader van het vernietigingsberoep toetst.

    Uitspraken feitelijke instanties:

    – Rechtbank Amsterdam 23 maart 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ0853

    – Gerechtshof Amsterdam 16 oktober 2012, ECLI:NL:GHAMS:2012:2798