Mag het bevoegd gezag bij vergunningverlening afwijken van de geldende geurregelgeving?
Mag het bevoegd gezag bij vergunningverlening afwijken van de geldende geurregelgeving met een beroep op het voorzorgsbeginsel? Of dient te allen tijde het uitgangspunt te worden gehanteerd dat het recht dat geldt op het moment van het nemen van de beslissing moet worden toegepast? Met de recente wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv), is hier veel over te doen.
Wat hield die wijziging van de Rgv ook alweer in?
In een eerder blog schreef ik al over het onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) naar de rendementen voor geurverwijdering van luchtwassers. Toen in maart 2018 bleek dat gecombineerde luchtwassers slechter presteerden dan men had voorzien, kondigde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat al snel een (concept)regeling tot wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) aan.
Op 20 juli 2018 is de gewijzigde Rgv in werking getreden. Hierin zijn de geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassystemen voorlopig gelijkgesteld aan die van enkelvoudige luchtwassystemen. Hiermee wordt voorkomen dat bij nieuwvestiging of uitbreiding van veehouderijen de geuremissie wordt berekend met te lage geuremissiefactoren, waardoor omwonenden van de deze (nieuwe) veehouderijen kunnen worden blootgesteld aan een te hoge geurbelasting.
Uitgangspunt: het recht toepassen zoals dat geldt ten tijde van het nemen van een besluit
Vanaf wanneer mocht met die gewijzigde geurreductiepercentages rekening worden gehouden? Met andere woorden: vanaf wanneer mocht/moest de gewijzigde Rgv worden toegepast?
In het bestuursrecht geldt het uitgangspunt dat besluiten worden beoordeeld op basis van de regelgeving zoals deze luidt ten tijde van het nemen van het besluit. Daarmee wordt de rechtszekerheid van burgers/particulieren gediend. Zo wordt bijvoorbeeld bij een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu, het recht toegepast zoals dat geldt ten tijde van het nemen van die beslissing.
Hoe zit dat nou als de regelgeving wordt gewijzigd nadat een aanvraag is ingediend, maar vóórdat een besluit daarop is genomen? Vaak is in de (gewijzigde) regelgeving voorzien in overgangsrecht. Daarin wordt bepaald welke regelgeving bij de beslissing moet worden toegepast. Is niet voorzien in overgangsrecht? Dan geldt het hiervoor omschreven uitgangspunt: het recht moet worden toegepast zoals dat geldt ten tijde van het nemen van de beslissing, ook al gold ten tijde van het indienen van de aanvraag het ‘oude’ recht.
In de hiervoor omschreven gewijzigde Rgv is slechts deels voorzien in overgangsrecht. Ook aan dit overgangsrecht besteedde ik al aandacht in een eerder blog. Het komt er – kort weergegeven – op neer dat in de Rgv niet is voorzien in overgangsrecht voor omgevingsvergunning milieuplichtige veehouderijen. Dat betekent dat de gewijzigde emissiefactoren voor geur, die per 20 juli 2018 in werking zijn getreden, ook gelden als er een omgevingsvergunning milieu is aangevraagd onder het ‘oude’ regime, maar deze vergunning nog niet is verleend ten tijde van de wijziging. Bij het nemen van het besluit op de aanvraag moet de geurbelasting van de gehele veehouderij berekend worden met de nieuwe emissiefactoren.
Maar hoe zit het nu als vóórdat regelgeving wijzigt, reeds een besluit op een aanvraag wordt genomen? Gelet op voornoemd uitgangspunt zou het recht moeten worden toegepast, zoals dat op het moment van net nemen van de beslissing geldt; in dat geval het ‘oude’ recht. Dit is tevens de lijn in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Ten aanzien van de geurregelgeving, kan worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395). Hierin overwoog de Afdeling als volgt:
“2. De staatssecretaris vermeldt in de door [appellant sub 1] in zijn nadere stukken aangehaalde brief, kort weergegeven, dat naar aanleiding van onderzoek naar het rendement van gecombineerde luchtwassers het voornemen bestaat de in de Regeling geurhinder en veehouderij opgenomen reductiepercentages van luchtwassers aan te passen.
Dit voornemen geeft de Afdeling geen aanleiding om, zoals [appellant sub 1] wenst, de behandeling van de zaak aan te houden. De bestreden rechtbankuitspraak noch de hogerberoepschriften hebben betrekking op de toepassing van de Wet geurhinder en veehouderij en de daarop gebaseerde Regeling geurhinder en veehouderij, waarover de brief van de staatssecretaris gaat. Afgezien daarvan kan een eventuele toekomstige wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij geen invloed hebben op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening en de rechtbankuitspraak. Dat besluit en die uitspraak moeten worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van dat besluit en het doen van die uitspraak.”
Enkele rechtbanken varen een andere koers
Rechtbanken blijken het hiervoor omschreven uitgangspunt toch minder strikt toe te passen. Zo vond de rechtbank Oost-Brabant in haar uitspraak van 14 maart 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1343) dat het bevoegd gezag in haar besluit mocht vooruit lopen op de te wijzigen geurregelgeving.
In deze uitspraak ging het om (o.a.) een omgevingsvergunning milieu voor het omschakelen van een varkenshouderij naar een vleeskalverenhouderij. Deze omgevingsvergunning was reeds in 2017 aangevraagd. Bij besluit van 10 juli 2018 (en dus voor de wijziging van de Rgv) besloten burgemeester en wethouders de gevraagde omgevingsvergunning deels te weigeren. De aanvraag voldeed aan de op dat moment geldende geurregelgeving (Wgv en Rgv). Burgemeester en wethouders liepen met een beroep op het voorzorgsbeginsel echter al vooruit op de wijziging van de Rgv en de nieuwe emissiefactoren. Indien van deze te wijzigen emissiefactoren zou worden uitgegaan, voldeed de aanvraag niet. Derhalve werd de omgevingsvergunning met een beroep op het voorzorgsbeginsel (deels) geweigerd.
De concrete vraag die bij de rechtbank voorlag, luidde of burgemeester en wethouders bij vergunningverlening mochten afwijken van de geldende geurregelgeving met een beroep op het voorzorgsbeginsel. De rechtbank Oost-Brabant vindt dat dat mag. De rechtbank ziet daarvoor ruimte in het toetsingskader van de omgevingsvergunning milieu, zoals opgenomen in artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In dit toetsingskader ligt – volgens de rechtbank – enige beoordelingsvrijheid voor het bevoegd gezag besloten, die haar begrenzing vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde, milieutechnische inzichten. De rechtbank wijst daarbij op het feit dat voor wat betreft het aspect geurhinder, de Wgv het exclusieve toetsingskader is. Dit toetsingskader is gebaseerd op wetenschappelijke inzichten en beoogt (mede) volksgezondheidsrisico’s ten gevolge van geurhinder te beperken. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1607) benadrukt de rechtbank dat het bevoegd gezag in beginsel niet vrij staat om van dit toetsingskader af te wijken. Dit ligt volgens de rechtbank enkel anders, indien degene die zich daarop beroept, middels algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk kan maken dat dit toetsingskader in de Wgv niet toereikend is.
De rechtbank meent voor voornoemd standpunt steun te vinden in een uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). In die zaak zou de Afdeling hebben geoordeeld dat het bevoegd gezag, gelet op onder andere het bestaan van voornoemd onderzoek van WUR en de internetconsultatie van de gewijzigde Rgv, onvoldoende hebben gemotiveerd dat het heeft mogen uitgaan van de ‘oude’ geuremissiefactoren. Deze vergelijking gaat echter niet op. In deze zaak ging het immers niet op de geur afkomstig van een dierenverblijf, waarvoor de Wgv (en de Rgv) het exclusieve toetsingskader is, maar geur afkomstig van een mestverwerkingsinstallatie. Het exclusieve toetsingskader uit de Wgv was – anders dan in de zaak die bij de rechtbank Oost-Brabant voor lag – derhalve niet van toepassing. Het bevoegd gezag was in die zaak dan ook niet gebonden aan de geuremissiefactoren uit de Rgv. Een situatie die dus vergelijkbaar is met de situatie die bij de rechtbank voorlag.
De rechtbank Gelderland stond al eerder dit jaar voor een soortgelijke vraag (ECLI:NL:RBGEL:2019:639). Ook zij concludeert – kort weergegeven – dat burgemeester en wethouders onvoldoende hebben gemotiveerd dat nog steeds mocht worden uitgegaan van de oude geuremissiefactoren. Het principe van ex tunc-toetsing maakt dat volgens de rechtbank niet anders. Dit laat volgens haar onverlet dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van de geurbelasting kennis en informatie dient te betrekken die sterke aanknopingspunten biedt voor de aanname dat bij de voorbereiding van het besluit is gerekend met verouderde dan wel onjuiste uitgangspunten. Deze uitspraak verhoudt zich echter moeilijk met een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 12 november 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:4873). Daarin overwoog de rechtbank (nog) als volgt:
“5. Verder hebben verzoekers gesteld dat zij geuroverlast ondervinden. Bij de verlening van de vergunning is getoetst aan de destijds geldende Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). Verzoekers hebben echter betoogd dat de hierin opgenomen geuremissiefactoren niet juist zijn. Dat betoog is juist. Uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat het rendement van de luchtwassers minder is, dan waarvan eerder werd uitgegaan. Als gevolg hiervan zijn de geuremissiefactoren in de Rgv aangepast. Echter, deze aanpassing is pas ingegaan op 20 juli 2018. Dat is na het initiële besluit van 18 juli 2017 en na het gewijzigde besluit van 21 december 2017. Deze gewijzigde geuremissiefactoren in de Rgv kunnen bij de beoordeling van het besluit dan ook geen rol spelen. De rechter beoordeelt deze vergunning immers naar de stand van het recht op het moment van het nemen daarvan. Toen waren deze geuremissiefactoren nog niet aangepast. De veranderende inzichten in het rendement van de luchtwassers wat betreft geur zal bij de beoordeling van de vergunning dus naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen rol kunnen spelen. In zoverre zouden deze nieuwe inzichten dus geen aanleiding geven tot het treffen van een voorlopige voorziening.”
Voorzorgsbeginsel vs. rechtszekerheidsbeginsel
Met voornoemde uitspraken, wijken de rechtbanken af van de lijn van de Afdeling. De vraag is dan ook of voornoemde uitspraken in een (eventuele) hogerberoepsprocedure stand zullen houden. Ik zou menen dat het rechtszekerheidsbeginsel in dezen zwaarder zou moeten wegen. Het recht moet worden toegepast, zoals dat geldt ten tijde van het nemen van een beslissing.
Hulp nodig?
Heb je vragen over het agrarisch omgevingsrecht? Neem dan gerust contact op met mij of een van de andere specialisten op het gebied van Agribusiness & landelijk gebied.
