Stikstof: inleiding en terugblik op de ontwikkeling van de gebiedsbescherming in Nederland

Inleiding

Op 20 februari 2020 vond de studiemiddag ‘Bruil’s Brede Blik’ plaats. Tijdens deze middag stond Willem Bruil, verbonden als wetenschappelijk medewerker aan ons kantoor, centraal en werd stilgestaan bij zijn bijdrage aan het agrarisch recht in de afgelopen decennia.

Ik mocht een lezing verzorgen over de ontwikkelingen in het agrarisch omgevingsrecht en de rol en visie van Willem in dat verband. Een bewerking van mijn presentatie is in het Tijdschrift voor Agrarisch Recht gepubliceerd (TvAR 2020, nr. 7/8 p. 470-478).

In deze blogreeks sta ik stil bij een deel van de lezing, namelijk het thema stikstof. De blogreeks is als volgt opgebouwd:

• Terugblik op de ontwikkeling van de gebiedsbescherming in Nederland
• Extern salderen in het kader van de natuurvergunning
• Bestemmingsplan en referentiesituatie
• Bestemmingsplan en opties om aan de Natura 2000-toets te voldoen

Na een terugblik in deze eerste blog, ligt de focus op de actualiteit. De vraag die centraal zal staan is langs welke wegen met de huidige stand van het recht ontwikkelingen kunnen worden gefaciliteerd.

Terugblik 

Ingebrekestelling Europese Commissie

Op 24 oktober 2000 kreeg Nederland een tik op de vingers van de Europese Commissie vanwege een gebrekkige implementatie van (kort gezegd) de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Op 1 oktober 2005 is de ‘Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen’ in werking getreden.  Met artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998 werd een algemeen verbod geïntroduceerd om (kort weergegeven) zonder vergunning projecten uit te voeren of andere handelingen te verrichten die significante effecten kunnen hebben voor ‘Natura 2000-gebieden’.

Op 31 maart 2010 is de zogeheten ‘stikstofvoorziening’ in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen (artikel 19kd Natuurbeschermingswet 1998), waarmee de figuur ‘extern salderen’ een wettelijke basis kreeg. Onder extern salderen wordt verstaan dat tegenover de uitbreiding in stikstofdepositie als gevolg van een project of plan, een daling in stikstofdepositie staat, en wel zodanig dat per saldo de depositie (op geen enkel relevant hexagoon) toeneemt. Op 25 april 2013 is de werking hiervan uitgebreid naar plannen.

Als gevolg van de constante stroom aan jurisprudentie over (met name) artikel 19kd Natuurbeschermingswet 1998, waarbij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) waar nodig en mogelijk de wetgever te hulp is geschoten door de wet richtlijnconform te interpreteren, kon gesproken worden van een uitgekristalliseerd systeem aan de hand waarvan de rechtspositie van bijvoorbeeld een veehouder vrij nauwkeurig kon worden bepaald. Een ondernemer was in dit systeem, wanneer zijn plannen resulteerden in een grotere stikstofdepositie, nagenoeg volledig afhankelijk van externe saldering. Als daarvoor in zijn geval voldoende mogelijkheden waren, kon hij ontwikkelen. Zo niet, dan zat het bedrijf op slot. Andere mitigerende maatregelen (beter gezegd: beschermingsmaatregelen) gericht op natuurherstel waren (en zijn) in dat geval veelal niet te realiseren.

Het PAS

Hiermee is de reden voor het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘PAS’) gegeven. Door middel van een programmatische aanpak moest de ontwikkeling van projecten en het behalen van de natuurdoelstellingen samengaan. Extern salderen was (behoudens overgangsrechtelijke uitzonderingen) niet meer toegestaan. De ondernemer kon in het nieuwe systeem langs twee sporen zijn bedrijf ontwikkelen.

In de eerste plaats was er geen Natuurbeschermingswetvergunning meer nodig voor projecten met een lagere stikstofdepositie dan de drempelwaarde die was bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Deze grens was gesteld op 1 mol per hectare per jaar. Let wel: deze uitzondering zag enkel op de significante effecten vanwege stikstof. In dit geval gold overigens boven de 0,05 mol per hectare per jaar wel een meldingsplicht.

In de tweede plaats konden Gedeputeerde Staten ontwikkelingsruimte toedelen aan een project via de Natuurbeschermingswetvergunning dan wel via de verklaring van geen bedenkingen in een omgevingsvergunning. De ontwikkelingsruimte zou in tranches vrijkomen (60% in de eerste drie jaren en 40% in de daaropvolgende periode van drie jaren).

Het oordeel van de Afdeling

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling haar oordeel geveld over het PAS. De Afdeling heeft (kort en onvolledig samengevat) geoordeeld dat het PAS in strijd is met artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn en onderdelen van de relevante regelgeving onverbindend verklaard.

De activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht zijn, zijn door de uitspraak van de Afdeling alsnog vergunningplichtig geworden. Dat geldt ook voor activiteiten waarvoor een meldingsplicht gold. Vooralsnog is voor deze categorieën geen (generieke) oplossing voorhanden.

Wel heeft de Minister van LNV ten aanzien van de meldingsplichtige projecten kenbaar gemaakt dat het de bedoeling is om projecten waarvoor op 29 mei 2019 de volgende situatie gold te legaliseren:

1. het project was volledig gerealiseerd, installaties, gebouwen en infrastructuur e.d. waren opgericht; of
2. het project was weliswaar nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer had aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie; of
3. het project was weliswaar nog niet aangevangen, maar daarvoor waren wel al aantoonbaar onomkeerbare, significante investeringsverplichtingen aangegaan .

Natuurvergunningen die op basis van het PAS zijn verleend en in rechte onaantastbaar zijn behouden hun rechtsgevolg, zo overweegt de Afdeling nadrukkelijk in de uitspraak van 29 mei 2019.

Artikel 5.4, tweede lid van de Wet natuurbescherming

Het is de vraag hoe de betreffende overwegingen moeten worden begrepen in het licht van artikel 5.4, tweede lid van de Wet natuurbescherming. Op grond hiervan moet een natuurvergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn (een gebonden bevoegdheid). Intussen is de eerste lagere rechtspraak gepubliceerd waaruit volgt dat het niet uitgesloten is dat een onherroepelijke natuurvergunning moet worden ingetrokken indien er een gebrek aan de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling kleeft.

Wil je weten langs welke wegen met de huidige stand van het recht ontwikkelingen kunnen worden gefaciliteerd? Volg dan deze blogreeks.

Heb je nog vragen? Neem dan gerust contact met mij op of met een van de andere specialisten op het gebied van omgevingsrecht of agrarisch omgevingsrecht.

Wil je de blogs uit deze blogreeks automatisch in je mailbox ontvangen? Meld je aan voor onze nieuwsbrief Agrarische zaken om op de hoogte gehouden te worden.