blog

    Wetsvoorstel fosfaatrechten melkvee: de voorziening voor knelgevallen (het wetsvoorstel in 6 delen, deel 3)

    Peter Goumans
    Peter GoumansPublicatiedatum: 23 september 2016
    Wetsvoorstel fosfaatrechten melkvee: de voorziening voor knelgevallen (het wetsvoorstel in 6 delen, deel 3)

    De invoering van fosfaatrechten beperkt de mogelijkheden om melkvee te houden. Dat gebeurt op verschillende manieren. Het wetsvoorstel maakt een generieke korting mogelijk, regelt afroming bij overdracht (voor en na de generieke korting), kent geen rechten toe bij latente ruimte, uitbreiding van de melkveestapel na 2 juli 2015, stalrenovaties (buiten knelgevallen) en laat de melkveefosfaatruimte buiten beschouwing voor de toekenning van fosfaatrechten. Deze ingrepen moeten worden aangemerkt als een regulering van de eigendom van de melkveehouder in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

    Regulering van eigendom

    Een dergelijke inmenging is alleen dan mogelijk als die is gebaseerd op het algemeen belang (legitimate aim). Bovendien moet er sprake zijn van een behoorlijk evenwicht tussen het algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten van de eigenaar (fair balance). Daarvan is geen sprake als de ingreep leidt tot een individuele en buitensporige last bij de betrokkene (excessive burden). Bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen komt de wetgever een ruime afwegingsvrijheid toe. De Raad van State is juist op dit punt zeer kritisch op het oorspronkelijke wetsontwerp. Staatssecretaris van Dam heeft daarop de motivering in de memorie van toelichting aangepast en een knelgeval toegevoegd. De vraag of de eigendomsregulering is toegestaan wordt in vakjargon de 1 EP-toets genoemd.

    Fair balance-toets

    Het meest recente voorbeeld van die toets is te vinden in de reeks uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven op beroepen tegen de vaststelling van de melkveefosfaatruimte op grond van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordeelde de ingreep in principe gerechtvaardigd, maar vond dat onvoldoende was onderzocht of sprake was van een individuele en buitensporige last. De staatssecretaris moet dus huiswerk doen en per beroepszaak de individuele bedrijfsomstandigheden beoordelen. Andere voorbeelden van deze toets (in de agrarische sector) zijn te vinden bij de Wet verbod pelsdierhouderij en de Wet herstructurering varkenshouderij. Bij de rechterlijke beoordeling van de Wet herstructurering varkenshouderij speelde een belangrijke rol dat er een adequate hardheidsregeling werd geboden. De wettelijke regeling doorstond uiteindelijk de rechterlijke toetsing, maar in een enkel geval werd op grond van de specifieke bedrijfssituatie geconcludeerd dat de regeling leidde tot een individuele en buitensporige last. De rechter veroordeelde de Staat tot compensatie. In de zaak van de nertsenhouders (die aan de Hoge Raad is voorgelegd) heeft advocaat-generaal Vlas een conclusie genomen die ook relevant is voor de fair balance-toets van het stelsel van fosfaatrechten. De volgende omstandigheden acht advocaat-generaal Vlas van belang: (1) wordt compensatie geboden, (2) was de maatregel voorzienbaar, (3) wordt een overgangstermijn geboden en (4) bestaat er een regeling voor hardheidsgevallen.

    De regeling van hardheidsgevallen steekt schril af bij die van de Wet herstructurering varkenshouderij. Een overgangstermijn wordt niet geboden. Opvallend is ook dat onomkeerbare financiële verplichtingen eerder door de staatssecretaris nog als een knelgevalsituatie werden gezien, maar daarvoor nu geen voorziening wordt getroffen (vanwege afbakeningsproblemen). In de memorie van toelichting gaat de staatssecretaris in op het aspect eigendomsbescherming. De uitgevoerde beoordeling is mager en niet gebaseerd op een inventarisatie van de gevolgen in individuele gevallen. Met de uiterst zuinige knelgevallenregeling is voorzienbaar dat de wettelijke regeling individuele en excessieve lasten kan veroorzaken voor melkveehouders. Daarnaast rijst de vraag of afroming bij overdracht na de generieke korting (dus als het beoogde milieudoel is bereikt) de toets der kritiek wel kan doorstaan. Hierover is het laatste woord zeker nog niet gezegd.

    Knelgevallen

    De wettelijke regeling voorziet in een zeer beperkte knelgevallenregeling (artikel 23). De achterliggende gedachte van staatssecretaris Van Dam is dat elke toekenning van extra rechten tot een hogere generieke korting lijdt. Dat acht hij ongewenst. Daarom zullen alleen in buitengewone omstandigheden extra rechten worden toegekend. Van een dergelijke buitengewone omstandigheid is sprake als op 2 juli 2015 minimaal 5% minder kilogrammen fosfaat met melkvee werd geproduceerd dan gebruikelijk. Die lagere fosfaatproductie moet samenhangen met (1) bouwwerkzaamheden, (2) diergezondheidsproblemen, (3) ziekte van de ondernemer, (4) ziekte of overlijden van de mede-ondernemer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad of (5) vernieling van (een deel van) de melkveestallen. Beoogde groei door recente starters die een veebezetting hebben met jongvee of onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan, ziet staatssecretaris Van Dam niet als een buitengewone omstandigheid. Die bedrijven kunnen dus geen gebruik maken van de knelgevalvoorziening. Bijzonder scherp omschreven is de beoogde wettelijke regeling niet. De memorie van toelichting geeft enige verduidelijking. De knelgevallenregeling geeft ruimte voor beoordeling of het toegekende fosfaatrecht overeenkomt met de productie van de afgelopen jaren. Er wordt dus naar het verleden gekeken en niet naar wat binnen het bedrijf mogelijk zou zijn geweest. Staatssecretaris Van Dam houdt toch een escape-mogelijkheid bij de hand. Mocht in een individueel geval geen sprake blijken te zijn van fair balance, dan kan ligt er een algemene bevoegdheid om ontheffing te verlenen.

    Melding

    De staatssecretaris brengt knelgevallen niet zelf in beeld. Daartoe moet een onderbouwde melding worden gedaan. Die melding moet vóór 1 april 2017 worden ingediend. Daartoe wordt door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een formulier beschikbaar gesteld waarin precies is aangegeven welke informatie moet worden verstrekt. Dit formulier is op dit moment nog niet beschikbaar.

    De volgende keer

    In de sector blijft dynamiek van groot belang. De staatssecretaris is van mening dat in de melkveehouderijsector bedrijfsontwikkeling moet kunnen plaatsvinden. Daarom zijn fosfaatrechten overdraagbaar. Dat komt in mijn volgende blog aan bod.