Bestemmingsplan en stikstof: belangrijke overweging Afdeling over referentiesituatie

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) dat bij bestemmingsplannen, voor wat betreft het aspect stikstof, als referentiesituatie de feitelijk bestaande en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan gehanteerd moet worden. Dit uitgangspunt kan vergaande consequenties hebben.

Onder andere in de uitspraak van 19 augustus 2015 bleek dit bijvoorbeeld het geval te zijn. Een kas die als gevolg van een storm verloren was gegaan mocht niet meegenomen worden als onderdeel van de referentiesituatie. En dat vanwege het tijdsverloop tussen het verloren gaan van de kas en het moment waarop het bestemmingsplan werd vastgesteld.

In de praktijk komt dan ook regelmatig de volgende vraag aan de orde: in hoeverre mag feitelijk beëindigd gebruik meegenomen worden als onderdeel van de referentiesituatie in het bestemmingsplanspoor? Een belangrijke vraag als het bijvoorbeeld gaat om een gesloopt gebouw of beëindigd agrarisch gebruik.

De Afdeling geeft in haar uitspraak van 4 maart 2020 over het bestemmingsplan ‘Wijk aan Zee/Beverwijk’ een belangrijke overweging. Een overweging waar de praktijk echt wat aan heeft. In deze blog licht ik de uitspraak en de overwegingen van de Afdeling verder toe.

De uitspraak van 4 maart 2020

In de uitspraak van 4 maart 2020 herhaalt de Afdeling haar vaste jurisprudentielijn dat de referentiesituatie (in het bestemmingsplanspoor) bestaat uit:

“de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan”

De zinsnede “voorafgaand aan de vaststelling van het plan” moet – zo volgt uit de uitspraak van 4 maart 2020 – niet te eng uitgelegd worden. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad voor het peilmoment van de referentiesituatie, het moment van het opstellen van de passende beoordeling mocht kiezen.

In dit geval betekent dit dat het schoolgebouw dat ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling (medio mei 2017) nog feitelijk aanwezig was en na het opstellen van de passende beoordeling is gesloopt, toch meegenomen mocht worden als onderdeel van de referentiesituatie. Ondanks het feit dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan (31 januari 2019) het schoolgebouw feitelijk al niet meer bestond.

Zodoende mocht de gemeenteraad voor het vaststellen van de feitelijk bestaande en planologisch legale situatie als peilmoment het moment van het opstellen van de passende beoordeling hanteren.

Ik wijs je daarbij graag op onderstaande overwegingen van de Afdeling (r.o. 15.5).

Overwegingen van de Afdeling

Voor zover appellanten betogen dat bij het maken van de passende beoordeling ten onrechte de stikstofdepositie van de school is meegenomen in de referentiesituatie, overweegt de Afdeling als volgt.

Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 22 januari 2020 heeft overwogen, moet een passende beoordeling worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.

Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.

Juiste referentiesituatie bij de passende beoordeling?

In dit geval voorziet het plan, wat betreft de locatie Heliomare, in het bouwen van woningen op de plaats van de school die daar stond. De Afdeling leidt uit de passende beoordeling af dat ten tijde van het opstellen daarvan, de school nog in gebruik was. Appellanten hebben dit niet bestreden.

De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de school na het opstellen van de passende beoordeling is gesloopt, niet betekent dat er bij de passende beoordeling van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan. De gemeenteraad heeft immers de gevolgen van het plan vergeleken met de feitelijk bestaande legale planologische situatie, aldus de Afdeling.

Dat de gemeenteraad voor het peilmoment van die situatie het moment van het opstellen van de passende beoordeling heeft gekozen, acht de Afdeling niet in strijd met het recht. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet gebleken is dat in de periode, tussen het maken van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan, andere stikstof veroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het perceel waarop de school stond.

Meer of minder stikstof veroorzakende activiteiten?

In de passende beoordeling is verder vermeld dat de school meer stikstofdepositie veroorzaakte. Meer dan alle ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt tezamen.
Appellanten hebben deze conclusie niet onderbouwd bestreden. In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van het plan onvolledig in beeld zijn gebracht.

Het voorgaande leidt de Afdeling tot de slotsom dat de gemeenteraad de gevolgen van het plan passend heeft beoordeeld. Op grond daarvan heeft hij de zekerheid verkregen dat door het plan de natuurlijke kenmerken van het Hollands Duinreservaat niet worden aangetast.

Let wel: de Afdeling overweegt expliciet dat niet is gebleken dat in de periode, tussen het moment van het opstellen van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan, andere stikstof veroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het perceel waarop de school stond. Met andere woorden: er is geen sprake van dubbelinzet van de vermindering van de stikstofdepositie als gevolg van het verdwijnen van de school.

Conclusie

Uit de uitspraak van 4 maart 2020 blijkt dat gebruik dat feitelijk beëindigd is voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan, in dit geval, toch mocht worden meegenomen als onderdeel van de referentiesituatie.

De gemeenteraad mocht, voor het vaststellen van de feitelijk bestaande en planologisch legale situatie (referentie) als peilmoment, het moment van het opstellen van de passende beoordeling hanteren.

Vragen?

Heb je vragen naar aanleiding van deze blog of wil je weten hoe het zit in jouw situatie? Neem dan contact op met Rachid Benhadi.