blog

    Brancheringsregeling in Appingedam na zes jaar onherroepelijk

    Merel Copier
    Merel CopierPublicatiedatum: 7 augustus 2019
    Brancheringsregeling in Appingedam na zes jaar onherroepelijk

    De in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ vastgelegde brancheringsregeling, waarmee reguliere detailhandel buiten het stadscentrum geweerd kan worden, heeft de eindstreep gehaald. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 24 juli 2019.

    Casus Appingedam

    De gemeenteraad van Appingedam heeft in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ een ‘brancheringsregeling’ opgenomen. Op grond van deze brancheringsregeling is op een winkellocatie buiten het stadscentrum van Appingedam uitsluitend detailhandel in volumineuze goederen toegestaan. Doel van de brancheringsregeling is het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. De gemeenteraad vreest dat (het toestaan van) reguliere detailhandel buiten het stadscentrum negatieve gevolgen zal hebben voor de leefbaarheid van het stadscentrum, onder meer als gevolg van winkelleegstand die zal ontstaan.

    In beroep bij de Afdeling werd bepleit dat de brancheringsregeling in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn.

    Prejudiciële vragen en uitspraak Hof van Justitie

    De Afdeling heeft in januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:75) aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘het Hof’) prejudiciële vragen gesteld over – kort gezegd – de verhouding tussen brancheringsregelingen voor detailhandel en de Dienstenrichtlijn. In de uitspraak van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord. Over deze uitspraak schreven wij op 31 januari 2018 al een blog, die via deze link is te raadplegen.

    Uit de uitspraak van het Hof volgt – kort gezegd – dat artikel 15, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn er niet aan in de weg staat dat een planregeling die de activiteit bestaande uit niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van de gemeente verbiedt, mits alle in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.

    Tussenuitspraak: aanvullende motivering vereist

    In de tussenuitspraak van 20 juni 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat de gemeenteraad van Appingedam de in het bestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling voor detailhandel, vanwege de Dienstenrichtlijn, beter moet motiveren. De brancheringsregeling voldeed namelijk niet aan de eis van evenredigheid. Over de tussenuitspraak schreven wij op 22 juni 2018 een blog, die via deze link is te raadplegen.

    De gemeenteraad heeft de brancheringsregeling opgenomen omdat hij ervan uitging dat (het toestaan van) reguliere detailhandel buiten het stadscentrum ten koste gaat van de leefbaarheid van het centrumgebied. Ter onderbouwing van deze stelling heeft de raad zich echter enkel op algemene ervaringsregels gebaseerd, zonder dat hij daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens heeft overgelegd waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het plangebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum aannemelijk worden gemaakt. De Afdeling overweegt in de tussenuitspraak dat de raad bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw had kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden – meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. Dit is echter niet gebeurd, zodat de Afdeling concludeert dat een analyse van de geschiktheid van de maatregelen ontbreekt. Aangezien deze analyse ontbreekt, kon de Afdeling nog niet beoordelen of de brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand te voorkomen c.q. of de brancheringsregeling aan de eis van evenredigheid voldoet.

    Einduitspraak: analyse nadere motivering

    De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak een nadere motivering laten opstellen. De Afdeling is van oordeel dat de brancheringsregeling aan de hand van deze nadere motivering (ook) de evenredigheidstoets kan doorstaan.

    Volgens de Afdeling kan de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling worden opgetuigd door twee opeenvolgende stappen te zetten:

    1. resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen (effectiviteit in het algemeen);
    2. beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in – in dit geval – Appingedam (vertaalslag naar de concrete situatie in Appingedam).

    Stap 1: effectiviteit in het algemeen

    Ten aanzien van de eerste stap oordeelt de Afdeling dat de raad door de overgelegde gegevens over de effectiviteit van branchering als onderdeel van ruimtelijk detailhandelsbeleid, een analyse gebaseerd op gegevens heeft gegeven, op basis waarvan hij in redelijkheid de conclusie heeft getrokken dat branchering in het algemeen effectief is ter voorkoming van leegstand en tot behoud van leefbaarheid in het centrum. Uit deze analyse volgde onder meer en kort gezegd dat het functioneren en de vitaliteit van het centrum wordt aangetast wanneer de omvang van het winkelaanbod in de branchegroep mode & luxe in een centrumgebied minder wordt. Het bieden van ruimere vestigingsmogelijkheden voor mode & luxe buiten de binnenstad leidt tot een kleiner winkelaanbod in de binnensteden, maar ook tot een kleiner winkelaanbod in het algemeen.

    Stap 2: vertaalslag naar concrete situatie in Appingedam

    Bij de tweede stap moet de Afdeling beoordelen of de raad heeft kunnen oordelen dat de onderzoeken die uit stap 1 zijn voortgekomen toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam. Daartoe dient de raad, volgens de Afdeling, te motiveren en zo nodig met nader onderzoek onderbouwen dat de situatie in Appingedam niet zo bijzonder of afwijkend is dat die toepasbaarheid zich niet voordoet. De raad stelt, onder verwijzing naar de nadere motivering, dat daarvan vanwege verschillende omstandigheden in Appingedam sprake is. Die omstandigheden zijn bijvoorbeeld de kwetsbaarheid van het stadscentrum (bovengemiddelde leegstand), een relatief groot winkelaanbod voor de gerealiseerde omzet en de delicate balans tussen de functie van het centrum als lokaal boodschappengebied en als bovenlokaal winkelgebied waar tot op zekere hoogte ook recreatief gewinkeld wordt.

    Appellante heeft – kort gezegd – aangevoerd dat de nadere motivering dusdanig algemeen van aard is dat er geen concrete bewijzen voor de geschiktheid van de branchebeperkingen in Appingedam te vinden zijn. Om de effectiviteit van de branchering in Appingedam te bepalen is het volgens appellante relevant om te weten of de winkeliers uit het centrum willen verhuizen als ter plaatse van de winkellocatie buiten het stadscentrum reguliere detailhandel wordt mogelijk gemaakt. Appellante heeft onderzoeken overgelegd die zouden moeten bewijzen dat deze winkeliers niet willen verhuizen. De raad heeft ten onrechte nagelaten dit te onderzoeken, aldus appellante. Daarnaast betoogt appellante dat ervaringsgegevens uit de Randstad over wat er gebeurt met winkels in het centrum als de vestiging van gewone winkels in de periferie wordt toegestaan, precies het tegenovergestelde laten zien van wat de raad stelt. Appellante verwijst daartoe naar het voorbeeld Maxis Muiden waarin onder meer supermarkten, een drogist en een tankstation zijn gevestigd, terwijl desondanks geen sprake is van noemenswaardige leegstand.

    De Afdeling oordeelt echter dat de raad met de nadere motivering aannemelijk heeft gemaakt dat de toepasbaarheid van de resultaten van het algemene onderzoek zich in de specifieke situatie van Appingedam bij uitstek voordoet. De door appellante overgelegde onderzoeken leiden niet tot een ander oordeel, bijvoorbeeld omdat één van de onderzoeken een kleine steekproef betreft. Een ander onderzoek bevat een relatief algemene vraagstelling. Het voorbeeld Maxis Muiden is niet representatief voor de situatie in Appingedam.

    De Afdeling concludeert dat de brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken.

    Geen andere, minder beperkende maatregelen voorhanden

    De brancheringsregeling mag ten slotte niet verder gaan dan nodig; er mogen geen andere, minder beperkende maatregelen voorhanden zijn. De Afdeling concludeert dat de raad er ook op dat punt in is geslaagd de evenredigheid van de brancheringsregeling aan te tonen. Andere (ook door appellante geschetste) maatregelen, zoals een bestemmingsplan waarbij ‘slechts’ grootschalige reguliere detailhandel wordt toegestaan (minimum bvo) of een planregeling die slechts aan één of een klein aantal winkelvestigingen reguliere detailhandel toestaat, zijn volgens de Afdeling niet geschikt. Ten aanzien van die laatste planregeling oordeelt de Afdeling dat het vereiste van coherent en systematisch handelen hieraan in beginsel in de weg staat.

    Tot slot

    De procedure over de brancheringsregeling in Appingedam is met de einduitspraak, zes jaar na vaststelling van het bestemmingsplan, tot een einde gekomen. Uit de uitspraak blijkt op welke wijze onderbouwd kan worden dat een brancheringsregeling aan de evenredigheidstoets uit de Dienstenrichtlijn kan voldoen. De twee stappen bieden handvatten om de motivering van een brancheringsregeling op te tuigen.

    Heb je vragen over de uitspraak of anderszins vragen over de verhouding tussen brancheringsregelingen en de Dienstenrichtlijn? Neem dan gerust contact op met Merel Copier of Luuk Gerritsen.