De (her)verdeling van milieugebruiksruimte kan een schaars recht zijn
Ruimtelijke besluiten zijn in de regel geen besluiten die schaarse rechten toebedelen, maar voor wijzigingsplannen waarin een (her)verdeling van milieugebruiksruimte (zoals bijvoorbeeld geluidruimte) plaatsvindt kan dat anders zijn. Dat staat in de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (hierna: ‘de A-G’) die hij op 6 juni 2018 heeft uitgebracht. Collega’s Merel Copier en Tycho Lam hebben in hun blog de highlights van de conclusie aangestipt. In deze blog ga ik nader in op één specifiek aspect van de conclusie van de A-G, namelijk zijn constatering dat bij de vaststelling van een zonebeheerplan of geluidverdeelplan voor een gezoneerd industrieterrein als bedoeld in de Wet geluidhinder, in het geval zo’n plan als onderdeel van het bestemmingsplan wordt vastgesteld, mogelijk sprake kan zijn van de verdeling van een schaars recht. Alvorens nader in te gaan op deze constatering en de consequenties daarvan voor de praktijk, schets ik – vanwege de complexiteit van de materie en voor een goed begrip van de conclusie van de A-G – eerst kort de wijze waarop de geluidruimte op gezoneerde industrieterreinen wordt verdeeld.
Schaarse geluidruimte: het bestemmingsplan met geluidverkaveling
Industrieterreinen die de vestiging van grote lawaaimakers toelaten, moeten op grond van de Wet geluidhinder worden gezoneerd. In het bestemmingsplan dient dan een rond het betrokken industrieterrein gelegen zone te worden vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de wettelijk vastgelegde grenswaarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Daarmee verplicht de Wet geluidhinder uitsluitend tot het vastleggen van de buitengrenzen van de geluidzone, de zogenaamde 50 dB(A)-contour. Deze 50 dB(A)-contour moet bij de beslissing omtrent de omgevingsvergunningverlening milieu in acht worden genomen (zie artikel 2.14 van de Wabo).
Een bedrijf dat zich op een gezoneerd industrieterrein wil vestigen, dan wel een bedrijf dat daar al zit en wil uitbreiden, kan dat alleen doen als er naast fysieke ruimte, óók voldoende geluidruimte beschikbaar is. Of er voldoende geluidruimte beschikbaar is, hangt weer af van de hoeveelheid geluidruimte die de zittende bedrijven (reeds) hebben geclaimd door hun omgevingsvergunning milieu dan wel melding op grond van het Activiteitenbesluit. Geluidruimte die door het ene bedrijf al wordt gebruikt c.q. geclaimd, kan niet meer door een ander bedrijf worden gebruikt. Vreemd genoeg is in de Wet geluidhinder geen regeling opgenomen voor de wijze waarop de binnen de geluidzone beschikbare geluidruimte moet worden verdeeld over de bedrijvigheid op het industrieterrein. Als gevolg hiervan komt het met regelmatig voor dat bedrijven door middel van hun omgevingsvergunning milieu of melding meer geluidruimte claimen dan zij strikt nodig hebben. De consequentie hiervan is weer dat er onvoldoende geluidruimte overblijft om bedrijvigheid op het industrieterrein toe te staan, terwijl hier fysiek gezien nog wel ruimte voor is.
Omdat de Wet geluidhinder noch de Wabo een regeling bevatten om de geluidruimte op gezoneerde industrieterreinen juridisch bindend te verdelen, hebben verschillende gemeenten de afgelopen jaren geëxperimenteerd met het vastleggen van een geluidruimteverdeling (ook wel geluidverkaveling genoemd) in een bestemmingsplan. Hoewel verschillende varianten van geluidverkaveling denkbaar zijn, hebben alle gehanteerde methoden gemeen dat in de planregels en de verbeelding van het bestemmingsplan aan een bedrijfskavel een bepaalde geluidruimte werd toebedeeld. Dit kan bijvoorbeeld door in de planregels te verwijzen naar het zonebeheerplan dan wel een ander document waarin de geluidverdeling (op kavelniveau) is vastgelegd.
In haar uitspraken van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:237 en ECLI:NL:RVS:2015:234) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) beslist dat het mogelijk is een geluidverkaveling in een bestemmingsplan op te nemen. De Afdeling stelt in die uitspraken vast dat de Wet geluidhinder, de Wabo noch het Activiteitenbesluit een regeling kennen om de beschikbare geluidruimte op gezoneerde industrieterreinen te verdelen. Gelet op het feit dat een verdeling van de geluidruimte niet via de relevante milieuwet- en regelgeving geborgd kon worden en een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein ruimtelijk relevant is, omdat daarmee een doelmatig grondgebruik wordt bereikt, kan, zo overwoog de Afdeling, het bestemmingsplan als instrument worden gebruikt om de beschikbare geluidruimte juridisch bindend te verdelen. De in een bestemmingsplan vastgelegde geluidverkaveling kan door middel van een in het bestemmingsplan op te nemen wijzigingsbevoegdheid worden gewijzigd (zie AbRS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:705). Alle drie de uitspraken heb ik geannoteerd voor de AB (AB 2015/83 en AB 2015/257).
De conclusie van de A-G en milieugebruiksruimte
Zoals gezegd heeft de A-G op 6 juni 2018 een conclusie uitgebracht over schaarse rechten bij ruimtelijke besluiten. De A-G sluit niet uit dat in die gevallen waarin een zonebeheerplan of een geluidverdeelplan als onderdeel van het (juridisch bindende deel van het) bestemmingsplan wordt vastgesteld, sprake kan zijn van de verdeling van een schaars recht (punt 4.12). Onder verwijzing naar de hierboven genoemde uitspraken van de Afdeling van 4 februari 2015 merkt hij op dat het kenmerkende voor de bestemmingsplannen met geluidverkaveling is dat zij de geluidruimte op kavelniveau (beogen te) verdelen, waarbij een andere verdeling van die geluidruimte mogelijk is door toepassing van een in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid. Daarbij geldt als voorwaarde dat de wijziging niet mag leiden tot een overschrijding van de geluidbelasting op de zonegrens.
Naar het oordeel van de A-G is het voorstelbaar dat er op enig moment binnen de geluidszone geluidruimte vrijvalt als gevolg van het vertrek van een bedrijf of doordat de geluidruimte van een bestaand bedrijf vrijwillig of anderszins wordt beperkt. Als gevolg hiervan kan het plan (door toepassing te geven aan de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid) in zoverre gewijzigd worden en staat het bevoegd gezag voor de vraag hoe die vrijgevallen geluidruimte moet worden (her)verdeeld over de zittende (en eventuele nieuwe) bedrijven. De voor die verdeling noodzakelijke wijziging van het plan ten gunste van een of meer van die bedrijven, impliceert volgens de A-G de verdeling van een schaars recht. Het wijzigingsplan dat daartoe strekt, zal dus competitief en transparant moeten worden vastgesteld. Met het oog op de transparantieverplichting zal, voordat tot toepassing van de wijzigingsbevoegdheid wordt overgegaan, duidelijkheid moeten bestaan over de regels die bij de herverdeling van de geluidruimte (die in het wijzigingsplan wordt vastgelegd) zullen worden gehanteerd. Die regels kunnen in de wijzigingsbevoegdheid zelf worden opgenomen, maar het is ook mogelijk dat burgemeester en wethouders deze (pas) voorafgaand aan de toepassing van de bevoegdheid kenbaar maken, aldus de A-G. Het bestuur moet, zo merkt de A-G op, voorafgaand aan de start van de vaststellingsprocedure een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. De informatie over deze aspecten moet tijdig worden bekendgemaakt via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Het bestuur kan daarbij ervoor kiezen om het schaarse recht (de geluidruimte) te verdelen op volgorde van binnenkomst. De Wro en Wabo staan er echter niet aan in de weg dat het bestuur voor een andere verdeelmethode opteert, meer in het bijzonder voor de vergelijkende toets, mits het verdeelcriterium ruimtelijk relevant is. Voor de vaststelling van een wijzigingsplan geldt immers – anders dan voor een omgevingsvergunning voor bouwen – geen limitatief-imperatief stelsel.
Omdat bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voor de (her)verdeling van geluidruimte een schaars recht wordt verdeeld, zouden die besluiten in beginsel een beperkte loopduur moeten hebben. Echter, een wijzigingsplan kan, zo stelt de A-G vast, niet voor bepaalde tijd worden vastgesteld, omdat de wijziging deel gaat uitmaken van het bestemmingsplan. Daarmee ontstaat dus een beperking van de nationale mededingingsnorm, maar – zo merkt de A-G op – deze kan worden gerechtvaardigd door de rechtszekerheid. De A-G lijkt hierbij doorslaggevend te achten dat de verdeling van geluidruimte op industrieterreinen geen betrekking heeft op ‘diensten’ in de zin van de Dienstenrichtlijn.
Relevantie voor de praktijk
De conclusie van de A-G geeft de Afdeling voorlichting, maar bindt haar niet. Afgewacht zal moeten worden of de Afdeling de bevindingen van de A-G ten aanzien van de verdeling van schaarse geluidruimte overneemt. Uitgaande van de juistheid van de constatering van de A-G dat met de vaststelling van een wijzigingsplan waarbij geluidruimte wordt (her)verdeeld sprake is van een besluit waarin een schaars recht wordt toebedeeld, is voor de praktijk het volgende van belang.
In de achterliggende periode zijn er de nodige bestemmingsplannen met geluidverkaveling vastgesteld, waarbij ik opmerk dat niet al deze bestemmingsplannen door de Afdeling (op het punt van de geluidverkaveling) zijn getoetst. In deze bestemmingsplannen zijn wijzigingsbevoegdheden vastgelegd waarmee de in het plan opgenomen geluidruimte kan worden gewijzigd. Afgaande op de bevindingen van de A-G moeten burgemeester en wethouders, alvorens het wijzigingsplan in procedure te brengen, zich realiseren dat zij (mogelijk) te maken hebben met een schaars recht. Deze vaststelling heeft, zoals hiervoor aangestipt, verschillende procedurele consequenties. Kort samengevat, zullen burgemeester en wethouders die voornemens zijn om toepassing te geven aan de in het bestemmingsplan met geluidverkaveling opgenomen wijzigingsbevoegdheid, tijdig en actief kenbaar moeten gaan maken dat de geluidruimte – door middel van het vaststellen van een wijzigingsplan – gewijzigd gaat worden. Zij zullen hierbij ook moeten nadenken over de vraag op welke wijze de (schaarse) geluidruimte (her)verdeeld moet worden.
De Omgevingswet
De bevindingen van de A-G zijn niet alleen relevant voor de toepassing van het huidige recht, maar zullen – naar mijn verwachting – ook invloed hebben op de Omgevingswet en in het bijzonder het omgevingsplan. Immers, in een omgevingsplan kunnen gemeenten – meer dan nu het geval is – er voor kiezen om in het omgevingsplan milieugebruiksruimte (o.a. geur- en geluidruimte) aan (bedrijfs)kavels toe te kennen (zie de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, versie 30 juni 2017, p. 10). De wetgever heeft zich inmiddels ook laten ontvallen dat het in die gevallen de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan is dat overgaat tot het verdelen van milieugebruiksruimte (gemeenteraad en/of burgemeester en wethouders) om daarover tijdig en voorafgaand aan de verdeling duidelijkheid te scheppen (zie de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, versie 30 juni 2017, p. 67).
Tot slot
De conclusie van de staatsraad A-G over de verdeling van schaarse rechten markeert, wat mij betreft, het begin van een interessante discussie over de verdeling van schaarse milieugebruiksruimte in het omgevingsrecht. Deze discussie is niet alleen relevant voor het huidige recht, maar óók voor het toekomstige recht (de Omgevingswet). De discussie over schaarse rechten is voorlopig dan ook nog niet beslecht.
Mocht je naar aanleiding van het voorgaande nog vragen hebben, neem dan gerust contact met mij op.
