Draagvlak en (burger)participatie bij ruimtelijke ontwikkelingen

De aspecten ‘draagvlak’ en ‘participatie’ bij (de totstandkoming van) planologische besluitvorming (over bijvoorbeeld duurzame energie) zijn van toenemende betekenis. Dat zien wij niet alleen terug in de gemeentelijke praktijk (veel gemeenten maken ‘participatiebeleid’), maar ook in de rechtspraak van de bestuursrechter.

In deze blog besteden wij aandacht aan deze rechtspraak. Ook gaan wij kort in op het onderwerp ‘participatie’ onder de Omgevingswet.

Geen draagvlak

Wij stellen voorop dat in het geval (uit het participatietraject is gebleken dat) er geen (maatschappelijk) draagvlak bestaat voor een bepaalde ontwikkeling, dat niet betekent dat de ontwikkeling niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en planologische medewerking geweigerd moet/mag worden.

Daarover bestaat inmiddels vaste jurisprudentie:

• “8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702) betekent de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, wat hier in dit geval ook van zij, niet dat het plan niet overeenstemt met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.” (AbRS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2789, r.o. 8.1.)

Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (AbRS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, AB 2020/146, m.nt. J.H.N. Ypinga. Zie verder ook AbRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 47.1; AbRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1781, r.o. 45.1.). In die zaak had de gemeenteraad planologische medewerking aan een windpark geweigerd omdat er onvoldoende draagvlak voor het windpark zou bestaan, althans dat de initiatiefnemer onvoldoende onderzoek had uitgevoerd naar het aanwezig zijn van voldoende draagvlak. Dit zou onder meer volgen uit de omstandigheid dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze naar voren hadden gebracht tegen de ontwerpplannen.

De Afdeling oordeelt daarover als volgt:

• “De Afdeling heeft eerder overwogen, onder meer in haar uitspraak van 27 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2015:1702, dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet betekent dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor het windpark zou ontbreken, wat daar ook van zij, kan derhalve geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking. Over de verwijzing van de raad in zijn verweerschrift naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7603, wordt overwogen dat uit die uitspraak volgt dat aan de afwijzing van de aanvraag mede ten grondslag is gelegd de aantasting van de individuele belangen van omwonenden en de inbreuk op de woon- en leefomgeving.”. (AbRS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, AB 2020/146, m.nt. J.H.N. Ypinga, r.o. 23.1.)

De Afdeling oordeelt vervolgens dat het een en ander niet wegneemt dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op (onder meer) het vergroten van maatschappelijk draagvlak. Als de initiatiefnemer een dergelijke verplichting niet nakomt, kan dat (wél) een reden zijn om de gevraagde medewerking aan de betreffende ruimtelijke ontwikkeling niet te verlenen.

In dit kader is ook de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020 van belang (AbRS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958, BR 2020/53, m.nt. K. Meijering & S.M. Schipper). In die zaak had de gemeenteraad van gemeente Midden-Drenthe ervoor gekozen aan de afgegeven (ontwerp)verklaring van geen bedenkingen de eis te verbinden dat er in de omgeving voldoende lokaal draagvlak voor een zonnepark bestaat. Volgens appellanten was niet aan die eis voldaan. De Afdeling oordeelt dat de initiatiefnemer het nodige heeft gedaan om lokaal draagvlak te creëren (AbRS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958, BR 2020/53, m.nt. K. Meijering & S.M. Schipper, r.o. 3.2). De omstandigheid dat niet iedere omwonende tevreden wordt gesteld, betekent niet dat er in de omgeving onvoldoende draagvlak is voor het realiseren van een zonnepark.

De Afdeling oordeelt als volgt:

• “De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat de omstandigheid dat niet iedere omwonende van het zonnepark tevreden wordt gesteld, niet betekent dat er onvoldoende draagvlak in de omgeving is. Bij projecten zoals dit zonnepark moet het bestuursorgaan een afweging maken tussen het belang van een duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij direct omwonenden is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. Gelet op de door het college genoemde inspanningen van de initiatiefnemer om draagvlak te verwerven en gegeven het beperkte aantal zienswijzen tegen dit project, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat vanwege het ontbreken van voldoende draagvlak voor het project voor het project geen verklaring van geen bedenkingen mocht worden afgegeven. Het betoog faalt.”. (AbRS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958, BR 2020/53, m.nt. K. Meijering & S.M. Schipper, r.o. 3.2.)

Wel draagvlak

Er is uiteraard ook een andere kant van de medaille. Het enkele feit dat juist wél maatschappelijk draagvlak bestaat, betekent niet dat voor het betreffende project planologische medewerking verleend moet worden.

Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017:

• “Wat de participatie van omwonenden betreft blijkt uit de stukken namelijk, en dit wordt door de raad ook niet bestreden, dat [appellante] meermalen in overleg is getreden met omwonenden zoals de bewoner van [locatie 1], hoewel dit voorafgaande aan de wettelijk geregelde voorbereidingsprocedure niet is vereist. Voor het mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling is bovendien niet vereist dat de initiatiefnemer en omwonenden met elkaar overeenstemming bereiken over de nieuwe locatie. De raad dient immers zelf, na afweging van alle betrokken belangen, een standpunt in te nemen over de aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling op een bepaalde locatie.” (AbRS 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1542, r.o. 4.4.)

Uiteindelijk moet het bestuursorgaan, na afweging van alle betrokken belangen, (zelfstandig) een standpunt innemen over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling.

Juridisering participatie

De achtergrond van de hiervoor besproken rechtspraak is wat ons betreft (ook) de onwenselijkheid van juridisering van participatie. In dat verband vinden wij de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 het signaleren waard (AbRS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2338, r.o. 10.3). In die uitspraak was in de planregels van het voorliggende bestemmingsplan een participatieverplichting vastgelegd. Voorafgaand aan het verlenen van een binnenplanse omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik moest zijn aangetoond dat participatie van bewoners heeft plaatsgevonden. In de plantoelichting werd vervolgens toegelicht waaraan de participatie moest voldoen. Appellanten voerden aan dat het bestemmingsplan te weinig concrete eisen over bewonersparticipatie bevatte.

De Afdeling oordeelde als volgt:

• “De Afdeling oordeelt dat de raad ten behoeve van de bewoners van het plangebied geen nadere regels over de bewonersparticipatie in het plan had hoeven opnemen. De Afdeling kan de raad volgen in zijn standpunt dat juridisering van de bewonersparticipatie niet wenselijk is. De plantoelichting biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanknopingspunten voor de invulling van de participatieverplichting.”

De Afdeling kon de raad blijkens bovenstaande rechtsoverweging volgen in zijn stelling dat juridisering van participatie niet wenselijk is. Ook wij onderschrijven de onwenselijkheid van juridisering van participatie, omdat geen sprake zou moeten zijn van een ‘afvinklijstje’ waaraan moet worden voldaan om besluitvorming de juridische toets der kritiek te laten doorstaan.

Doorkijk Omgevingswet

De op 1 januari 2022 in werking te treden Omgevingswet onderstreept het belang van participatie door betrokkenen bij de totstandkoming van ruimtelijke ontwikkelingen. Participatie is, volgens de wetgever, zelfs één van de pijlers van deze wet.

Voor diverse instrumenten die de Omgevingswet bevat (de omgevingsvisie, het programma, de omgevingsverordening, het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning), is in een regeling over participatie voorzien. De regels over participatie treffen we niet alleen aan in de Omgevingswet, maar ook in het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling. In de betreffende regels is vastgelegd dat participatie plaatsvindt, maar is niet (tot in detail) geregeld hoe dat vormgegeven moet worden. Dat wordt aan het bevoegd gezag of aan de initiatiefnemer van een ruimtelijke ontwikkeling overgelaten.

Gemeenten staan aan de lat om daar, voorafgaand aan de inwerkingtreding, al over na te denken. Volgens de regering is de gemeente zelfs verplicht om onder de Omgevingswet participatiebeleid vast te stellen (Nota van Toelichting voorjaarsversie Invoeringsbesluit Omgevingswet (ontwerp) maart 2020, p. 212-213 en 664-667; Nota van toelichting Invoeringsbesluit, p. 1218 (Stb. 2020, 400).). Die verplichting zien wij in de wettekst van de Omgevingswet overigens niet meteen terugkomen. Wel is van belang dat gemeenten nu al stilstaan bij het onderwerp participatie bij planologische besluitvorming.

In het algemeen geldt dat, hoe concreter de besluitvorming is, hoe ‘zwaarder’ de wettelijke eisen zijn die onder de Omgevingswet aan participatie gesteld worden. De wettelijke eisen die aan participatie bij een omgevingsvergunning worden gesteld zijn bijvoorbeeld zwaarder dan de eisen die voor het vaststellen van een omgevingsvisie gelden. Bij de omgevingsvisie moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken, wat de resultaten daarvan zijn en op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke participatiebeleid (zie artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit). Bij het instrument van de omgevingsvergunning zal het ‘aanvraagvereiste participatie’ gelden (artikel 16.55 lid 6 van de Omgevingswet en artikel 7.4 van de Omgevingsregeling). De gemeenteraad kan participatie voorafgaand aan de aanvraag (bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit) zelfs verplicht stellen (artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet).

Conclusie

Participatie en draagvlak zijn onderwerpen die steeds vaker aan de orde komen in ruimtelijke procedures. Wij vinden het verstandig dat gemeenten, mede met het oog op de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022, nu al nadenken over het participatie bij ruimtelijke ontwikkelingen. Is participatiebeleid wenselijk, en zo ja, hoe moet dat eruit komen te zien? Wil de gemeenteraad participatie bij een aanvraag omgevingsvergunning in sommige gevallen verplicht stellen? Zo maar een aantal relevante vragen die gemeenten zich wat ons betreft zouden moeten stellen.

Heb je vragen over de betekenis van (het ontbreken van) draagvlak bij planologische besluitvorming of over participatie onder de Omgevingswet? Neem dan gerust contact op met Luuk, Merel of een van onze andere experts op het gebied van omgevingsrecht.