Geurnormen in een bestemmingsplan; wat kan wel en wat kan niet?

Op 2 mei 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld over een geurregeling in een bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2018:1468). Deze uitspraak geeft samen met eerdere jurisprudentie een goed beeld van de (on)mogelijkheden op dit vlak. In deze blog vat ik een en ander kort voor je samen.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Veendam’

De uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan ‘Buitengebied Veendam’. Voor de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven in het buitengebied van Veendam geldt op grond van artikel 3, eerste lid onder d van de Wet geurhinder en veehouderij een geurnorm van 8 ouE/m3 (de geurnorm buiten een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom). Van de bevoegdheid om bij geurverordening een andere geurnorm vast te stellen heeft de gemeenteraad geen gebruik gemaakt. Wel had de gemeenteraad in het bestemmingsplan Buitengebied Veendam geregeld dat de stalvoeroppervlakte van intensieve veehouderijen ten hoogste de bestaande stalvloeroppervlakte mag bedragen en dat bij omgevingsvergunning hiervan kan worden afgeweken indien (onder andere) de achtergrondbelasting (ook wel: cumulatieve belasting) niet hoger is dan 6,5 ouE/m3.

De Afdeling verwijst in rechtsoverweging 5.4. in de eerste plaats naar haar standaardjurisprudentie (zie onder andere AbRS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:84 (Reusel-De Mierden), rechtsoverweging 6.5., TvAR 2015/5794 met noot Paul Bodden) die inhoudt dat het opnemen van normen voor de achtergrondbelasting in een bestemmingsplan in beginsel ruimtelijk relevant en aanvaardbaar is. De Wet geurhinder en veehouderij regelt immers enkel de voorgrondbelasting. De beoordeling en normering van de cumulatieve geurbelasting moet derhalve in beginsel plaatsvinden in het ruimtelijke spoor, waaronder in een bestemmingsplan. Daarmee is evenwel niet gezegd dat in dit geval een achtergrondbelasting van 6,5 ouE/m3 als geurnorm mocht worden opgenomen in het bestemmingsplan. Relevant is dat indien met “V-Stacks vergunning” een voorgrondbelasting wordt berekend van 8,0 ouE/m3, de achtergrondbelasting reeds vanwege de bijdrage van het individuele bedrijf hoger zal liggen dan de norm van 6,5 ouE/m3. De Afdeling oordeelt (zie rechtsoverweging 5.7.) dat de gemeenteraad met het stellen van een norm voor de achtergrondbelasting van 6,5 ouE/ m3 het in alle gevallen waarin een veehouderij voldoet aan de in het buitengebied van Veendam geldende waarde voor de voorgrondbelasting van 8,0 ouE/m3, maar niet aan een waarde van 6,5 ouE/m3, onmogelijk maakt om de stalvloeroppervlakte van een bestaand intensief veehouderijbedrijf te vergroten. Dit leidt er in feite toe dat met het plan strengere voorwaarden worden gesteld voor de uitbreiding van een individuele veehouderij dan voortvloeien uit het beschermingsniveau waarin de artikelen 3, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij en artikel 3.115, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voorzien. De Afdeling acht dit in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in samenhang met voormelde bepalingen. Zie in gelijke zin: AbRS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1342, Buitengebied Pekela.

Doorkruising wettelijk stelsel

Interessant in dit verband zijn voorts de uitspraken van de Afdeling van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:249, Buitengebied Sint Anthonis) en 4 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3394, Buitengebied 2014 Bladel). In die bestemmingsplannen was een regeling opgenomen op grond waarvan vergroting van het bouwoppervlak alleen was toegestaan indien de geurbelasting van de individuele veehouderij (voorgrondbelasting) werd teruggebracht tot een niveau onder de op grond van de Wet geurhinder en veehouderij geldende geurnormen. Volgens de Afdeling brachten deze regelingen op twee manieren een doorkruising van het wettelijk stelsel met zich. In de eerste plaats omdat de wetgever voor niet-vergunningplichtige veehouderijen, die onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer vallen, juist heeft geregeld dat in het milieuspoor géén voorafgaande toetsing door het bevoegd gezag aan de geurnormen hoeft plaats te vinden. En verder omdat in de Wet geurhinder en veehouderij voor vergunningplichtige veehouderijen is geregeld dat de voorafgaande toetsing aan de geurnormen moet plaatsvinden bij het verlenen van de omgevingsvergunning milieu. De voorafgaande toetsing aan de geurnormen bij de omgevingsvergunning bouwen is daarom volgens de Afdeling in strijd met het wettelijk stelsel voor het beoordelen van geurhinder zoals dat is geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Besluit omgevingsrecht, de Wet geurhinder en veehouderij en het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Omgevingsplan

De hiervoor behandelde jurisprudentie maakt duidelijk dat het geurbeleid voor tot veehouderijen behorende dierenverblijven niet volledig via het ruimtelijk spoor kan worden gevoerd. Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, ontstaat een ander systeem. De instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving verplichten de gemeenteraad om in het omgevingsplan geurnormen voor bedrijfsmatige activiteiten op te nemen. Als sprake is van geurbelasting op een (in de nieuwe systematiek) geurgevoelig gebouw of geurgevoelige locatie door meer dan één bedrijfsmatige activiteit, moet in het omgevingsplan rekening worden gehouden met de naar het oordeel van de bevoegde bestuursorganen relevante cumulatie van geur door die bedrijfsmatige activiteiten. Het omgevingsplan kan ook regels bevatten die zijn gesteld met het oog op het voorkomen van cumulatieve gevolgen en het planmatig combineren van aanspraken op de milieugebruiksruimte (zie p. 67 e.v. van de Nota van Toelichting bij het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving, versie juni 2017). De omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit moet (ook) worden getoetst aan de cumulatieve geurhinder (artikel 8.9, derde lid van het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving, versie juni 2017). ‘Wie het eerst komt, die het eerst maalt’-effecten kunnen aldus worden voorkomen. Zie hierover nader het artikel ‘De normering van geur in het Besluit kwaliteit leefomgeving’.

Mocht je vragen hebben over deze blog, neem dan gerust contact met mij op.