blog

    Handhaving en prioriteringsbeleid: bepalend voor aanpak overtredingen?

    Chantal van Mil
    Chantal van Mil Publicatiedatum: 15 december 2021
    Afbeelding voor Handhaving en prioriteringsbeleid: bepalend voor aanpak overtredingen?

    Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden, zo volgt uit vaste rechtspraak. De beginselplicht tot handhaving geldt immers onverkort. Het stellen van prioriteiten bij handhaving, of prioritering in het kader van toezicht op de naleving, is op zichzelf echter wel toegestaan.

    Dit beleid kan bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden en inhouden dat tegen overtredingen van een bepaalde aard of omvang niet wordt opgetreden. Uit recente rechtspraak blijkt dat de rol van handhavingsbeleid niet moet worden onderschat en dat dit ertoe kan leiden dat ook handhavend optreden goed gemotiveerd moet worden.

    Prioriteringsbeleid mag er niet toe strekken dat nooit handhavend wordt opgetreden

    Volgens de Afdeling mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Zie bijvoorbeeld ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, AB 2014/451. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld.

    Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.

    Als er (bijvoorbeeld vanwege beperkte handhavingscapaciteit) aan een bepaalde soort overtreding een lage prioriteit is toegekend, dan geldt dit niet als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien.

    Als het college wat betreft handhaving andere prioriteiten stelt, dan is dat een keuze van het college en dat is geen bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’). Zie o.a. ABRvS 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2614, r.o. 2.5.; ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, r.o. 2.4.1.; ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, r.o. 7.2., AB 2016/119, m.nt. C.M.M. van Mil).

    Prioritering en handhavingsverzoek

    De keuze van een bestuursorgaan om (in verband met een beperkte handhavingscapaciteit) aan een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt dus niet als een bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. Dit betekent dat het bestuursorgaan na een verzoek om handhaving een afweging zal moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dat concrete geval toch moet optreden.

    Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien. Factoren die daarbij een rol kunnen spelen, zijn bijvoorbeeld het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de concrete belangen van de verzoeker en de overtreder in het betreffende geval.

    Gelijkheidsbeginsel

    Leidt de beoordeling die is uitgevoerd naar aanleiding van een handhavingsverzoek tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden.

    Het enkele feit dat een handhavingsverzoek is gedaan, brengt niet mee dat de belangenafweging reeds daarom tot een andere uitkomst moet leiden. Indien een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd, inhoudende dat bij overtredingen waaraan een lage prioriteit is toegekend alleen naar aanleiding van een klacht of verzoek van een derde wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden, betekent een besluit tot handhaving naar aanleiding hiervan echter niet dat het college dan in alle vergelijkbare gevallen uit eigen beweging (ook) tot handhaving moet overgaan.

    Consistent en doordacht prioriteringsbeleid van ongekend belang

    In ABRvS 11 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH5552, en ABRvS 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1018, werd handhavend optreden door de betrokken bestuursorganen slechts overwogen in de gevallen waarin daarom door derden werd verzocht, maar ontbrak een consistent en doordacht prioriteringsbeleid. In die uitspraken overwoog de Afdeling dat het enkele feit dat in bepaalde gevallen anders dan in het onderhavige geval door een derde niet om handhavend optreden was verzocht, het verschil in handelwijze van het bestuursorgaan niet kon rechtvaardigen.

    Wanneer naar aanleiding van een handhavingsverzoek in het individuele geval wordt gehandhaafd, dan levert dat dus op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen (zie ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2837, r.o. 3.2. en ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, r.o. 2.4.2).

    Deugdelijke motivering en belangenafweging

    Een interessante uitspraak over handhaving en prioriteringsbeleid is ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, AB 2021/320, m.nt. C.M.M. van Mil.

    Het ging hier om een erfafscheiding die 2 m hoog was, terwijl de hoogte van erfafscheidingen op grond van het bestemmingsplan ten hoogste 1 m mocht bedragen. Vanwege capaciteitsproblemen had het college prioriteiten gesteld voor verschillende soorten overtredingen. Voor het college had een overtreding zoals waar het in deze zaak om ging een lage prioriteit. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek is het college overgegaan tot handhavend optreden en is een last onder dwangsom opgelegd.

    Afweging moet inzichtelijk en duidelijk zijn

    De Afdeling overweegt dat het bestuursorgaan bij prioriteitstelling na een verzoek om handhaving een afweging zal moeten maken in het individuele geval. Dit is op zich niets nieuws.

    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dat in het besluit op bezwaar in dit geval echter niet gedaan, althans niet inzichtelijk. Niet duidelijk is waarom het college gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoekster in dit geval is overgegaan tot handhaving. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college aan de handhaving tegen erfafscheidingen in dit gebied een lage prioriteit heeft toegekend. Het algemeen belang bij handhaving lijkt in dit geval dan ook niet zwaar te wegen voor het college, aldus de Afdeling.

    Daarnaast bleek niet duidelijk in hoeverre de verzoekster vanaf haar perceel zicht had op de erfafscheiding en of zij daarvan hinder ondervond. Het college had niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht het aan welk belang van de verzoekster had toegekend. Ook was niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de belangen van appellante waren gewogen. Dit leidt de Afdeling tot het oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het ondanks de prioritering, toch handhavend had opgetreden.

    Op gespannen voet met beginselplicht tot handhaving?

    In mijn annotatie bij deze uitspraak in AB 2021/320 concludeerde ik al dat deze uitspraak opvallend is. Het oordeel in deze zaak lijkt enigszins op gespannen voet te staan met de beginselplicht tot handhaving. Er moet volgens de Afdeling immers wel erg nadrukkelijk gemotiveerd worden waarom wél handhavend wordt opgetreden, terwijl niet in geschil is dat sprake is van een overtreding en deze overtreding kennelijk niet is aan te merken als een overtreding van geringe aard en ernst. Uit deze uitspraak volgt duidelijk dat (ook) handhavend optreden goed gemotiveerd moet worden.

    Conclusie

    De hoofdregel dat handhavingsbeleid er niet toe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden, blijft staan.

    Met de recente uitspraak van 1 september 2021 is wel duidelijk geworden dat ook de beslissing om over te gaan tot handhavend optreden moet worden voorzien van een deugdelijke motivering en een afweging in het concrete geval. Dit geldt temeer als er beleid is vastgesteld waarin aan de betreffende overtreding slechts een lage prioriteit is toegekend.

    Chantal van Mil

    Webinar ‘Kwartaalupdate handhaving en toezicht’

    Meer weten over handhaving en toezicht? Chantal van Mil geeft ieder kwartaal een webinar waarin je in een uurtje wordt bijgepraat over de actuele ontwikkelingen in de rechtspraak. Meer informatie en het inschrijfformulier voor het volgende webinar op 13 januari 2022 kun je hier vinden.

    Inhouse cursussen handhaving en toezicht

    Heb je interesse in een cursus op maat waarin je handvatten krijgt voor het opstellen van handhavingsbesluiten? Wil je meer weten over de bevoegdheden van toezichthouders en hoe je controlerapportages moet opstellen? Heb je behoefte aan meer inzicht in handhaving onder de Omgevingswet en blijf je graag up-to-date met betrekking tot de actuele jurisprudentie in het handhavingsrecht? Bekijk dan of één van onze inhouse cursussen interessant is voor jou. Meer informatie vind je hier.

    Mag ik je op de hoogte houden?

    Schrijf je in voor onze blog updates

    Afbeelding voor Ton van Os