blog

    Het voorbereiden van besluiten en beslissen tijdens de coronacrisis

    Luuk Gerritsen
    Luuk GerritsenPublicatiedatum: 7 april 2020Laatste update: 7 april 2020
    Het voorbereiden van besluiten en beslissen tijdens de coronacrisis

    Net als bij veel bedrijven, heeft de coronacrisis ook binnen de overheid grote gevolgen voor de bedrijfsvoering.

    Ambtenaren werken thuis en besluitvorming door bestuursorganen vindt niet plaats, of loopt vertraging op. Het gevolg daarvan is dat de wettelijke beslistermijnen niet gehaald (kunnen) worden.

    In deze blog beschrijven wij welke mogelijkheden er zoal zijn om beslistermijnen op te schorten. Wij zullen ook stilstaan bij de beslistermijn voor de vaststelling van bestemmingsplannen en de terinzagelegging van ontwerpplannen tijdens de coronacrisis.

    Beslistermijnen voor het geven van een beschikking

    Bestuursorganen moeten beschikkingen geven binnen de wettelijk voorgeschreven termijn, of als deze ontbreekt, binnen een redelijke termijn (zie artikel 4:13 van de Awb). Niet tijdig beslissen kan tot gevolg hebben dat een vergunning van rechtswege wordt verleend (zie bijvoorbeeld artikel 3:9 van de Wabo). Of dat het bestuursorgaan in gebreke wordt gesteld (zie artikel 4:17 van de Awb).

    Onder omstandigheden kan de overheid aansprakelijk zijn voor vertragingsschade vanwege vertraging van de besluitvorming. Treden deze gevolgen ook in als niet tijdig besloten wordt, vanwege de met de coronacrisis samenhangende oorzaken? Deze vraag zullen wij in deze blog beantwoorden.

    Vertragingsschade

    Als een beslistermijn wordt overschreden en een besluit na het verstrijken van de beslistermijn wordt genomen, kan het zijn dat de aanvrager daardoor schade lijdt. Deze schade wordt vertragingsschade genoemd.

    In het algemeen geldt dat de enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt nadat de wettelijke beslistermijn is verstreken, niet zonder meer een onrechtmatige daad oplevert. En dus ook niet leidt tot een verplichting om geleden schade te vergoeden (HR 22 oktober 2010HR 11 januari 2013).

    Daar zijn bijkomende omstandigheden voor nodig. Zo spelen de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak van de termijnoverschrijding en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen een rol (HR 22 oktober 2010).

    Een vertraging die aan de coronacrisis te wijten is, zal op zichzelf geen voldoende zwaarwegende omstandigheid zijn. Uiteraard mag van de overheid wel worden verwacht dat wordt gezocht naar mogelijkheden om ook tijdens de uitzonderlijke omstandigheden waarmee we nu geconfronteerd worden, het besluitvormingsproces doorgang te laten vinden. Onze ervaring is dat gemeenten daar volop mee bezig zijn.

    Opschorten van beslistermijnen voor het geven van beschikkingen

    Bij veel bestuursorganen speelt momenteel de vraag wat zij kunnen doen om te voorkomen dat de beslistermijn verstrijkt zonder dat zij een besluit hebben genomen.

    Deze vraag moet beantwoord worden aan de hand van artikel 4:15, tweede lid, van de Awb. In dit artikel wordt een aantal mogelijkheden gegeven om de beslistermijn op te schorten. Twee daarvan lichten wij hieronder toe.

    De aanvrager stemt in met uitstel van de beslistermijn

    Als het niet lukt om op tijd te besluiten, kan contact gelegd worden met de aanvrager met de vraag of hij/zij kan instemmen met uitstel van de beslistermijn (artikel 4:15, tweede lid, onder a van de Awb). Van belang is dat de instemming plaatsvindt vóórdat de beslistermijn verloopt.

    Het bestuursorgaan moet vooraf bepalen tot welk moment de beslistermijn wordt verlengd (zie bijvoorbeeld Rb. Oost-Brabant 21 juli 2017).

    Indien de aanvrager er schriftelijk (mag ook per e-mail) mee instemt dat de beslistermijn wordt uitgesteld, heeft dat tot gevolg dat de beslistermijn wordt opgeschort (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 10 en zie bijvoorbeeld AbRS 27 juli 2016; Rb. Limburg 29 mei 2019).

    Opschorting van de beslistermijn in geval van overmacht

    Artikel 4:15, tweede lid, onder c van de Awb bepaalt dat de beslistermijn wordt opgeschort zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.

    Van overmacht is sprake als het voor een bestuursorgaan door abnormale en onvoorziene omstandigheden van buitenaf, die ook buiten haar risicosfeer liggen, onmogelijk is om een besluit te nemen. Er is niet snel sprake van overmacht. Overmacht is bijvoorbeeld aan de orde als het gemeentehuis afbrandt, onder water loopt, of als sprake is van een langdurige algemene stroomstoring (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3 p. 8-9; Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6 p. 13-14; Kamerstukken II 2005/06, 30435, nr. 3 p. 15). Maar niet bij ziekteverzuim of problemen van organisatorische of administratieve aard

    Overmacht in de coronacrisis

    De coronacrisis zal niet snel een beroep op overmacht rechtvaardigen.
    De consequentie van de coronacrisis is dat de meeste ambtenaren thuiswerken. Met de moderne digitale middelen is dat goed mogelijk en hoeven besluitvormingsprocessen niet stil te vallen. Collegevergaderingen zijn in beginsel besloten en kunnen daarom ook op afstand plaatsvinden.

    Dat geldt ook voor de besluitvorming, die ook digitaal kan plaatsvinden. Een fysieke bijeenkomst is op grond van de Gemeentewet niet vereist. Voor raadsbesluiten ligt dat anders. Wij besteden daar hierna nog aandacht aan.

    Op diverse websites wordt vermeld dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bezig is met het opstellen van een gedragslijn voor het opschorten van beslistermijnen ten tijde van de coronacrisis. BZK heeft ons desgevraagd laten weten dat die gedragslijn er niet komt.

    Beslistermijn vaststelling bestemmingsplan tijdens de coronacrisis

    Een bestemmingsplan moet door de gemeenteraad worden vastgesteld. Dit kan alleen tijdens een openbare raadsvergadering. Hoewel de Gemeentewet dat niet expliciet vermeldt, volgt uit het samenstel van artikelen dat digitale besluitvorming door de gemeenteraad niet is toegestaan (zie bijvoorbeeld artikel 125, eerste lid van de Grondwet, artikel 23, eerste lid, en artikel 19, tweede lid, van de Gemeentewet).

    Om gedurende de coronacrisis, waarbij fysieke aanwezigheid tijdens vergaderingen slechts (zeer) beperkt mogelijk is, toch de continuïteit van het bestuur en de rechtmatigheid en democratische legitimatie van besluitvorming te kunnen waarborgen, heeft minister Knops een spoedwet over digitale besluitvorming voorbereid genaamd: ‘Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba’.

    Met deze wet wordt onder meer tijdelijk voorzien in de mogelijkheid om digitaal besluiten te nemen door de gemeenteraad tijdens een digitale vergadering (via videoconferencing). Bestemmingsplannen kunnen daardoor tijdelijk ook digitaal worden vastgesteld.

    De digitale vergadering

    De digitale vergadering kan pas worden geopend indien meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden in een digitale omgeving deelneemt aan die vergadering. Deze regel komt tijdelijk in de plaats voor de regel in artikel 20, eerste lid, van de Gemeentewet, waarin is vastgelegd dat de vergadering van de raad niet wordt geopend voordat, blijkens de presentielijst, meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden tegenwoordig is. Bij stemming over een voorstel dient aan het daarvoor geldende quorum te worden voldaan, zoals bepaald in de Gemeentewet en blijft ongewijzigd.

    Daarnaast regelt het wetsvoorstel onder meer de volgende relevante onderwerpen:

    1. In aanvulling op artikel 19, tweede lid, van de Gemeentewet kan de plaats die door de burgemeester wordt aangewezen voor de vergadering tevens een digitale omgeving betreffen.
    2. In aanvulling op artikel 23, eerste lid, van de Gemeentewet wordt onder openbaar tevens verstaan een vergadering in een digitale omgeving die door de bevolking op afstand middels een live-verbinding kan worden gevolgd.
    3. In aanvulling op artikel 28, tweede lid, van de Gemeentewet kunnen stembriefjes door ieder raadslid persoonlijk, per koerier of per brief worden ingeleverd bij de griffie na afloop van een vergadering als bedoeld in artikel 2.3 van deze wet. De voorzitter bepaalt het tijdstip en zo nodig de volgorde waarop de stembriefjes uiterlijk door de griffie moet zijn ontvangen en maakt de uitslag van de stemming zo spoedig mogelijk na dit tijdstip openbaar.

    Tot 1 september 2020 van kracht

    De ministerraad heeft op vrijdag 27 maart 2020 met het wetsvoorstel ingestemd. Het wetsvoorstel is op 31 maart 2020 bij de Tweede Kamer ingediend en op 1 april 2020 heeft de Tweede Kamer met dit wetsvoorstel ingestemd. De verwachting is dat de Eerste Kamer op 7 april aanstaande over het voorstel stemt.

    Het is de bedoeling dat dit wetsvoorstel binnen enkele weken in werking treedt. Na de inwerkingtreding zal de spoedwet tot 1 september 2020 van kracht zijn. Daarna kan het bij Koninklijk Besluit steeds met maximaal twee maanden worden verlengd.

    Terinzagelegging van ontwerpbestemmingsplannen tijdens de coronacrisis

    Gemeentehuizen zijn momenteel gesloten of beperkt geopend voor publiek. Daardoor worden inwoners van gemeenten praktisch beperkt om een ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken in te zien. Terwijl die gelegenheid op grond van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb wel geboden moet worden. Ook ontwerpbestemmingsplannen moeten ter inzage gelegd worden.

    Schending van de verplichting tot terinzagelegging van het ontwerpplan

    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat, als het bestuursorgaan het ontwerpplan niet gedurende zes weken ter inzage legt, dit in beginsel leidt tot vernietiging van het bestemmingsplan.

    Het digitaal beschikbaar stellen van het ontwerpbestemmingsplan via ruimtelijkeplannen.nl volstaat niet, omdat dat een extra verplichting is die dus niet in de plaats komt van de fysieke terinzagelegging (zie bijvoorbeeld AbRS 2 augustus 2017; AbRS 9 maart 2016).

    Onder bepaalde omstandigheden kan de bestuursrechter een gebrekkige terinzagelegging van het ontwerpplan passeren (artikel 6:22 van de Awb; zie bijvoorbeeld AbRS 2 augustus 2017). Daarbij is van belang dat de Afdeling veel waarde hecht aan de mogelijkheid om aan het eind van de termijn van terinzagelegging het ontwerpplan te kunnen inzien (AbRS 27 februari 2013; AbRS 22 oktober 2008).

    Terinzagelegging van ontwerpplannen tijdens de coronacrisis

    Een ontwerpbestemmingsplan moet fysiek ter inzage gelegd worden. Uit de rechtspraak volgt dat het ontwerp het grootste deel van de termijn van de terinzagelegging ingezien moet kunnen worden. Hierbij is het met name van belang dat die mogelijkheid de laatste periode van de termijn heeft bestaan. Ook tijdens de coronacrisis geldt dat. Het is daarom niet mogelijk om van de fysieke terinzagelegging af te zien.

    Wij vinden wel denkbaar dat in de kennisgeving uitdrukkelijk wordt uiteengezet op welke van de gebruikelijke praktijk afwijkende wijze het bestemmingsplan tijdens de coronacrisis kan worden ingezien.

    Zo zou bijvoorbeeld aangegeven kunnen worden dat het ontwerpbestemmingsplan alleen op afspraak kan worden ingezien en dat het bestemmingsplan op een afgesproken tijd wordt klaargelegd op een daarvoor aangewezen plek. Dat hoeft niet in het gemeentehuis te zijn. Wel moet men waarborgen dat het bestemmingsplan kan worden ingezien met inachtneming met de landelijke contactrichtlijnen (zie bijvoorbeeld AbRS 31 juli 2019AbRS 31 januari 2018; AbRS 21 augustus 2017).

    Vragen?

    Heb je vragen of wil je tips over deze thema’s? Neem dan gerust contact op met Luuk Gerritsen, Tycho Lam of Isabel Cobussen.