blog

    Knallend het jaar uit! De gebiedsaanwijzing met vuurwerkverbod

    Franc Pommer
    Franc PommerPublicatiedatum: 23 december 2016
    Knallend het jaar uit! De gebiedsaanwijzing met vuurwerkverbod

    Met de jaarwisseling in het nabije vooruitzicht, is een actuele uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342 het bespreken waard. Volgens de uitspraak mag het college van burgemeester en wethouders van Hilversum (college) een deel van het centrum aanwijzen waar het rond de jaarwisseling verboden is om consumentenvuurwerk af te steken. Hiermee komt een einde aan een langlopend geschil tussen vuurwerkverkopers en de gemeente over dit jaarlijks terugkerende aanwijzingsbesluit. In de uitspraak komen interessante aspecten van het betreffende aanwijzingsbesluit aan de orde.

    Casus 

    In een aanwijzingsbesluit van 27 oktober 2014 heeft het college op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) een gebied in het centrum van Hilversum aangewezen, waar het verboden is om tijdens de periode rond de jaarwisseling consumentenvuurwerk te gebruiken. In het gebied mogen alleen door de gemeente georganiseerde vuurwerkshows worden gegeven. Enkele vuurwerkverkopers zijn het met dit besluit oneens en hebben hiertegen uiteindelijk hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Hun grootste vrees is dat zij vanwege het aanwijzingsbesluit omzet derven. Volgens hen wordt vanwege het aanwijzingsbesluit minder vuurwerk verkocht. 

    Bevoegdheid tot aanwijzingsbesluit

    De eerste hoger beroepsgrond betreft de bevoegdheid tot het geven van het aanwijzingsbesluit. Volgens de vuurwerkverkopers was de burgemeester en niet het college bevoegd tot het opleggen van het vuurwerkverbod. De burgemeester is immers op grond van artikel 172 van de Gemeentewet belast met de zorg voor de handhaving van de openbare orde. De APV zou daarom volgens de vuurwerkverkopers, wegens strijd met artikel 172 van de Gemeentewet, onverbindend zijn. De Afdeling overweegt anders en geeft aan dat met de aanwijzing van het gebied geen invulling wordt gegeven aan het feitelijk herstellen en handhaven de openbare orde. Hiervoor is de burgemeester wel exclusief bevoegd. Het aanwijzingsbesluit strekt echter uitsluitend tot het stellen van nadere regels op het terrein van de openbare orde. Díe bevoegdheid heeft (ook) het college, aldus de Afdeling. Ik voeg hieraan toe dat een dergelijk aanwijzingsbesluit door het college op grond van de APV niets anders is dan een concretiserend besluit van algemene strekking (Vgl. ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1526 en ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3510).

    Relatie tot Vuurwerkbesluit

    Daarnaast is volgens de vuurwerkverkopers de APV onverbindend wegens strijd met een hogere uitputtende regeling: het Vuurwerkbesluit. Ook hierin volgt de Afdeling de vuurwerkverkopers niet. Het Vuurwerkbesluit heeft alleen betrekking op de technische vereisten van vuurwerk voor de verkoop en het afsteken ervan. In het Vuurwerkbesluit staan geen regels over het aanwijzen van plaatsen waar vuurwerk mag worden afgestoken. Volgens de Afdeling is met het Vuurwerkbesluit daarom niet beoogd een uitputtende regeling te treffen over het afsteken van vuurwerk in het algemeen. Daarmee sluit het Vuurwerkbesluit volgens de Afdeling niet uit dat bestuursorganen plaatsen aanwijzen waar vuurwerk al dan niet mag worden afgestoken en is de APV niet in strijd met het Vuurwerkbesluit. 

    Notificatierichtlijn en UNESCO-Verdrag

    Het aanwijzingsbesluit zou voorts in strijd zijn met de zogenoemde Notificatierichtlijn (Rl. 98/34/EG) en het Verdrag inzake de bescherming van het immaterieel cultureel erfgoed van UNESCO (UNESCO-Verdrag). De Notificatierichtlijn behelst – kort gezegd – een informatieprocedure op het gebied van normen, technische specificaties en regels over diensten van de informatiemaatschappij. De richtlijn beoogt door middel van een preventieve controle, het vrije verkeer van goederen te beschermen (O.a. HvJEU 19 juli 2012, Fortuna e.a., ECLI:EU:C:2012:495, punt 26). Volgens de Afdeling is het aanwijzingsbesluit niet in strijd met de Notificatierichtlijn, omdat in de eerste plaats de verkoop en het gebruik van consumentenvuurwerk geen dienst is in de zin van de deze richtlijn. Daarnaast hebben de vuurwerkverkopers niet aannemelijk gemaakt dat het aanwijzingsbesluit de verhandeling van het vuurwerk op significante wijze zal beïnvloeden, omdat slechts een ondergeschikt deel van de gemeente is aangewezen. 

    Met het UNESCO-Verdrag ziet de Afdeling ook geen strijd. In december 2015 is het afsteken van consumentenvuurwerk toegevoegd aan de zgn. Nationale Inventaris van het immaterieel cultureel erfgoed in Nederland. De Afdeling constateert allereerst dat het aanwijzingsbesluit dateert van vóór die datum. Voorts schept de Nationale Inventaris voor de overheid geen verplichtingen. De Nationale Inventaris betreft een voorwaarde ten behoeve van internationale voordrachten voor de lijsten van het UNESCO-Verdrag. Pas als een immaterieel erfgoedelement op de UNESCO-lijsten is opgenomen, ontstaat voor de overheid de verplichting tot de implementatie van beschermingsmaatregelen. De Afdeling stelt vast dat er nog geen Nederlandse tradities op de UNESCO-lijsten staan. Tot slot ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat enige bepaling uit het UNESCO-Verdrag tot bescherming van het immaterieel cultureel erfgoed, in de weg staat aan het aanwijzingsbesluit. De Afdeling betrekt daarbij dat de bepalingen uit het UNESCO-Verdrag niet zonder meer in de nationale rechtsorde kunnen worden toegepast en niet een ieder verbindend zijn, als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.

    Belangenafweging

    Tot slot betogen de vuurwerkverkopers dat aan het aanwijzingsbesluit in strijd met artikel 3:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ondeugdelijke belangenafweging ten grondslag ligt. Volgens hen heeft het college onvoldoende rekening gehouden met hun financiële belangen. Het specialiteitsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4 lid 1 van de APV zou daarbij verkeerd zijn uitgelegd. De Afdeling overweegt dat op grond van het specialiteitsbeginsel in beginsel slechts de belangen waarvoor de betreffende regeling in het leven is geroepen bij de belangenafweging mogen worden betrokken. Andersoortige belangen mogen bij de beoordeling slechts worden betrokken voor zover ze voldoende zijn verweven met de belangen die het betreffende artikel beoogt te beschermen. De Afdeling overweegt vervolgens dat het financiële belang van de vuurwerkverkopers zodanig verweven is met het doel van de regeling in de APV om het gebruik van vuurwerk voor een bepaald gebied te verbieden, dat het specialiteitsbeginsel zich er niet tegen verzet dat dit belang bij de besluitvorming had moeten worden meegewogen. Vervolgens oordeelt de Afdeling dat het omzetverlies van de vuurwerkverkopers niet zodanig is, dat het college daaraan een doorslaggevend gewicht diende toe te kennen, ten opzichte van de belangen die met het aanwijzingsbesluit zijn gemoeid (gevaar, schade of overlast).

    Nut voor de praktijk

    In veel gemeenten in Nederland worden door het college gebieden aangewezen waar rond de jaarwisseling geen consumentenvuurwerk mag worden gebruikt. Deze uitspraak bevat een bruikbare en uitputtende uiteenzetting van de aspecten die bestuursorganen daarbij wel en niet in acht hoeven te nemen. Een gebiedsaanwijzing (door het college) is in principe verenigbaar met artikel 172 van de Gemeentewet, het Vuurwerkbesluit, de Notificatierichtlijn en het UNESCO-Verdrag. De verhouding tot deze regelingen hoeft dus niet expliciet te worden meegewogen bij een aanwijzingsbesluit. Dat geldt wel voor de (financiële) belangen van vuurwerkverkopers. Mits hiermee uitdrukkelijk en gemotiveerd rekening is gehouden, hoeft een aanwijzingsbesluit met deze belangen niet onevenredig te zijn.

    Mocht je meer willen weten over vuurwerkverboden, gebiedsaanwijzingen of openbare orde-vraagstukken in algemene zin, neemt dan gerust contact op met Franc Pommer.