Mag de overheid terugkomen op toezeggingen aan een burger?

Op 10 maart 2020 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden een interessant arrest gewezen. Het hof heeft de vraag beantwoord of de Staat een toezegging had gedaan aan een burger, en, zo ja, of de Staat die toezegging ook moet nakomen.

Wat was er aan de hand?

De betreffende burger, meneer X, woont in de uiterwaarden van de IJssel. In het kader van het overheidsprogramma “Ruimte voor de Rivier” heeft de Staat het lokale waterschap opdracht gegeven een plan te maken voor het gebied en dit plan uit te voeren.

Voor de realisering van het project moet meneer X een aantal van zijn percelen verkopen aan de Staat. Omdat de weg die naar zijn woning leidt verdwijnt, zegt het waterschap toe een “overlaat” aan te leggen, waarmee bij hoogwater het teveel aan water zal worden geloosd op lager gelegen land zodat meneer X zijn woning toch kan bereiken. Ook zal een brug worden aangelegd die gebruikt kan worden als het water zo hoog staat dat de overlaat niet voldoet. Bijkomend voordeel van de brug is dat meneer X niet een kilometer hoeft om te rijden om zijn woning te bereiken. Via de onteigeningsprocedure krijgt meneer X ook een motorboot en een plek om deze aan te meren, voor de dagen dat het water zo hoog staat dat ook de brug niet voldoet.

Nadat de onteigeningsprocedure is afgerond en de plannen uitgevoerd gaan worden blijkt de brug niet anderhalf miljoen euro te kosten zoals verwacht, maar zelfs 2,5 miljoen euro, met daarbij zo’n € 200.000,00 aan jaarlijkse onderhoudskosten. De Staat besluit de brug niet aan te leggen, maar ter compensatie wel de overlaat te verhogen.

Meneer X stapt naar de rechtbank en eist dat de brug alsnog wordt aangelegd. De rechtbank geeft hem gelijk, waarop de Staat in hoger beroep gaat. Bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ligt vervolgens de vraag voor of de Staat een toezegging heeft gedaan, en zo ja, of meneer X de Staat aan die toezegging mag houden.

Hoe moet deze vraag beantwoord worden?

Het hof sluit aan bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel:

1. Wanneer is sprake van een toezegging?

Als ambtenaren of derden zich zo hebben gedragen dat de indruk is gewekt dat een bevoegdheid van een bestuursorgaan in een concrete situatie op een bepaalde manier zal worden uitgeoefend. De deskundigheid van de betrokken burger en een eventueel gemaakt voorbehoud zijn hierbij onder meer van belang.

2. Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

Dat is het geval als de betrokken burger op goede gronden mocht verwachten dat de ambtenaren of derden de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkten.

3. Moet de toezegging worden nagekomen?

Alleen als een afweging tussen het belang van de betrokken burger en het belang van het bestuursorgaan uitvalt in het voordeel van de betrokken burger, wiens belang daarbij zwaar weegt.

Hoe oordeelt het hof in deze zaak?

Volgens het hof heeft de Staat inderdaad een toezegging gedaan die aan de Staat kan worden toegerekend. Het waterschap heeft in opdracht van de Staat een plan opgesteld dat door de Staat is goedgekeurd en gefinancierd. Op verzoek van de Staat is het waterschap met meneer X in overleg getreden, waarbij de afspraak is gemaakt dat een brug zou worden aangelegd. De advocaat van de Staat heeft deze afspraak in de onteigeningsprocedure bevestigd.

De belangrijkste vraag: moet de Staat de toezegging ook nakomen?

Het hof weegt het belang van meneer X (een goede bereikbaarheid van zijn woning) af tegen het belang van de Staat (een doelmatige besteding van overheidsgelden).

Daarbij neemt het hof mee dat meneer X weliswaar een kilometer moet omrijden, maar dat de Staat eventuele omrijdschade zal vergoeden. Er is discussie over de precieze kosten van de brug, maar deze liggen in elk geval tussen de één en tweeënhalf miljoen euro, plus substantiële jaarlijkse onderhoudskosten. Die uitgaven moeten alleen gedaan worden zodat meneer X niet hoeft om te rijden om zijn woning te bereiken en bij hoogwater op de overlaat niet hoeft te wachten op voorbijvarende schepen.

Het belang van meneer X bij nakoming van de gedane toezegging weegt weliswaar zwaar, maar gezien de omstandigheden weegt het belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgeld zwaarder. De Staat hoeft de toezegging aan meneer X niet na te komen.

Conclusie

Het arrest laat zien er dat steeds meer kruisbestuiving is tussen de bestuursrechtspraak en de civiele rechtspraak.

De civiele rechter past het door de bestuursrechter ontwikkelde stappenplan voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel toe.

Vragen?

Heb je vragen over toezeggingen in een bestuursrechtelijke of civielrechtelijke context? Neem dan contact op met Tycho Lam.