blog

    Nederlands bestuursprocesrecht op onderdelen in strijd met Europees recht

    Rachid Benhadi
    Rachid BenhadiPublicatiedatum: 18 januari 2021
    Nederlands bestuursprocesrecht op onderdelen in strijd met Europees recht

    Op 14 januari 2021 heeft het Europese Hof van Justitie (zaak C‑826/18) een buitengewoon belangrijk arrest gewezen dat consequenties heeft voor het Nederlandse bestuursprocesrecht (zoals vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht) en de onder dat procesrecht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) uitgezette jurisprudentielijnen.

    In deze blog gaan wij op hoofdlijnen in op dit arrest en schetsen wij de (mogelijke) consequenties daarvan voor het Nederlands bestuursprocesrecht.

    Vooraf merken wij op dat de consequenties van het arrest voor het Nederlands bestuursprocesrecht nog niet volledig te overzien zijn, omdat:

    1. het aan de nationale rechter is om de exacte gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie voor de Nederlandse rechtspraktijk vast te stellen, en
    2. de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden weer nieuwe vragen opwerpen die door de bestuursrechter beantwoord zullen moeten worden.

    Voordat wij ingaan op het arrest van het Hof van Justitie en de consequenties daarvan voor de Nederlandse (proces)rechtspraktijk, geven wij eerst kort een schets van de voorgeschiedenis die heeft geleid tot het arrest.

    De voorgeschiedenis

    In 2017 verleent het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren een omgevingsvergunning voor het uitbreiden/wijzigen van een bestaande varkenshouderij (het bouwen van een nieuwe stal). De aangevraagde omgevingsvergunning had betrekking op de deelactiviteiten bouwen en milieu (artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder a en e, van de Wabo).

    Tegen deze omgevingsvergunning stellen verschillende appellanten beroep in bij de rechtbank Limburg. De bestuursrechter wordt daar geconfronteerd met een aantal procedurele vragen (zie de uitspraak van de rechtbank Limburg, 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159).

    Ontvankelijkheid

    De eerste vraag betreft de vraag of een dierenarts (een natuurlijke persoon) ontvankelijk is in haar beroep. De rechtbank overweegt dat – beoordeeld naar het nationale recht – het beroep van appellante niet-ontvankelijk verklaard zou moeten worden omdat zij, kort gezegd, niet in haar belangen wordt geraakt door het bestreden besluit en zij om die reden niet kwalificeert als ‘belanghebbende’ (artikel 1:2 van de Awb). Maar, de rechtbank vraagt zich af of deze uitkomst wel verenigbaar is met het Europese recht, in het bijzonder het Verdrag van Aarhus.

    De rechtbank vraagt zich met name af of het niet zijn van belanghebbende met zich moet brengen dat eiseres in het geheel geen toegang tot de rechter heeft in het licht (van artikel 9 lid 2) van het Verdrag van Aarhus. Eiseres behoort immers wel tot het publiek (‘the public’), omdat eenieder zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren kon brengen (r.o. 6.2 van de uitspraak van de rechtbank Limburg).

    Meer specifiek vraagt de rechtbank zich af of eiseres als lid van ‘het publiek’ (‘the public’) niet bij de bestuursrechter zou moeten kunnen opkomen voor een beoordeling door de rechter van een eventuele schending van procedurele vereisten (zoals geen of een onjuiste bekendmaking en het niet ter inzage leggen van bepaalde stukken) en inspraakrechten (zoals de mogelijkheid schriftelijk of mondeling standpunten naar voren te brengen), waarin artikel 6 van het Verdrag van Aarhus voor het publiek (‘the public’) voorziet.

    Zienswijzen

    Naast de natuurlijke persoon (de dierenarts) zijn er nog een aantal rechtspersonen als appellant betrokken in de procedure bij de rechtbank. Deze rechtspersonen (lees: stichtingen) kwalificeren volgens de rechtbank wel als belanghebbende, maar problematisch voor deze rechtspersonen is dat deze geen zienswijzen hebben ingediend tegen de ontwerp-omgevingsvergunning.

    Op grond van artikel 6:13 van de Awb kan een belanghebbende geen beroep instellen tegen een besluit, als deze belanghebbende geen zienswijzen heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Anders gezegd: het beroepsrecht komt uitsluitend een belanghebbende toe die de bestuur(srechte)lijke voorprocedure heeft doorlopen.

    Het ontbreken van een zienswijze van de rechtspersonen zou tot gevolg hebben dat het beroep niet-ontvankelijk verklaard zou moeten worden door de bestuursrechter. Maar, ook hier vraagt de rechtbank zich af of dit wel in overeenstemming is met het Europese recht.

    Onderdelenfuik

    Ook op een ander punt vraagt de rechtbank zich af of het nationale recht (lees: artikel 6:13 van de Awb) en de jurisprudentie van de Afdeling wel verenigbaar zijn met het Europese recht. Dit betreft het punt van de onderdelenfuik.

    De onderdelenfuik komt er in de kern op neer dat wanneer een belanghebbende slechts zienswijzen heeft ingediend tegen bepaalde onderdelen van het ontwerpbesluit, terwijl de beroepsgronden zich richten tegen andere onderdelen van het besluit, de bestuursrechter het beroep slechts ontvankelijk verklaart voor die onderdelen waartegen zienswijzen naar voren zijn gebracht.

    De vragen van de rechtbank en de antwoorden daarop door het Hof van Justitie

    Tegen de hiervoor geschetste achtergrond formuleert de rechtbank een zestal prejudiciële vragen die zij voorlegt aan het Hof van Justitie (zie de uitspraak van de rechtbank voor een exacte weergave van de prejudiciële vragen).

    Beroepsrecht niet-belanghebbenden (eenieder) die zienswijzen hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit

    De eerste en tweede prejudiciële vraag die de rechtbank aan het Hof van Justitie heeft gesteld, komen er in de kern op neer of het Europese recht, in het bijzonder (artikel 9 lid 2 van) het Verdrag van Aarhus, met zich meebrengt dat ook niet-belanghebbenden (dus eenieder) beroep kan instellen tegen besluiten waarin milieubelangen (milieuaangelegenheden) spelen.

    Het antwoord van het Hof van Justitie valt uiteen in twee (deel)antwoorden:

    1. Het Verdrag van Aarhus verplicht lidstaten niet om niet-belanghebbenden (dus eenieder, in de woorden van het Verdrag van Aarhus ‘the public’, oftewel ‘het publiek’) een beroepsrecht toe te kennen. Dit beroepsrecht kan beperkt blijven tot belanghebbenden (in de woorden van het Verdrag van Aarhus ‘the public concerned’, oftewel ‘het betrokken publiek’);
    2. Maar let op: kent het nationale recht ruimere inspraakrechten toe aan niet-belanghebbenden (eenieder), dan brengt artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus met zich mee dat deze personen (dus óók niet-belanghebbenden) toegang tot de rechter moeten hebben om deze ruimere inspraakrechten af te dwingen. Het Hof formuleert dit als volgt (r.o. 52 van het arrest): “Gelet op voorgaande overwegingen moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde „publiek” als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dat verdrag valt. Daarentegen verzet artikel 9, lid 3, van dat verdrag zich er wel tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend.”.

    Consequenties voor de Nederlandse rechtspraktijk

    In een aantal gevallen biedt het Nederlandse recht ruimere inspraakrechten dan op grond van het Europese recht is vereist. Zo kan bijvoorbeeld eenieder zienswijzen indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan of -inpassingsplan. Beroep daarentegen is uitsluitend mogelijk voor degenen die zienswijzen hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit én die kwalificeren als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Iemand die weliswaar zienswijzen heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit, maar die niet kwalificeert als belanghebbende, kan geen beroep instellen. Doet deze persoon dat toch, dan wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard.

    Echter, gelet op het arrest van het Hof van Justitie, moet een niet-belanghebbende die zienswijzen heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit, zich bij de rechter kunnen beroepen op deze inspraakrechten. Kortom: een beroepsrecht voor niet-belanghebbenden. Een aantal vragen rijzen in dit verband.

    Het Hof van Justitie overweegt dat de niet-belanghebbende terecht moet kunnen bij “de rechter”. Het Hof van Justitie gaat niet in op de vraag of dit de bestuursrechter of de civiele rechter moet zijn. Wij zouden menen dat dit de bestuursrechter moet zijn. Immers, in r.o. 52 van het arrest overweegt het Hof van Justitie dat deze personen toegang tot de rechter moeten kunnen hebben “om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces”. Het gaat dus om de inspraakrechten in het besluitvormingsproces (dat aanvangt met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en eindigt met de vaststelling van het definitieve besluit) en de wijze waarop het bestuursorgaan daarmee is omgegaan.

    Deze beoordeling dient – naar ons oordeel – bij de bestuursrechter te liggen en niet bij de civiele rechter. Overigens, ook uit praktische overwegingen is het wenselijk dat de bestuursrechter (die ook inhoudelijk het besluit moet beoordelen), de aangewezen rechter is om te oordelen over de inspraakrechten van de niet-belanghebbende.

    Als ons standpunt juist is, dan zal dit betekenen dat in milieugerelateerde zaken ook niet-belanghebbenden die zienswijzen hebben ingediend tegen een ontwerpbesluit, straks in beroep kunnen bij de bestuursrechter. Het is afwachten of de Afdeling dit ook zo ziet.

    Vervolgens rijst de vraag of de niet-belanghebbende op eenzelfde wijze behandeld moet worden als de belanghebbende (als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb). Wij betwijfelen dat, maar zekerheid daarover ontbreekt nog. Het Hof van Justitie overweegt namelijk uitsluitend dat deze personen toegang tot de rechter moeten hebben om – kort samengevat – zich te beroepen op hun inspraakrechten. Onduidelijk is of dit alleen gaat om een formele toetsing van het besluitvormingsproces (is de bestuurlijke voorprocedure zorgvuldig doorlopen?), of dat deze toetsing verder strekt. Ook hier geldt weer dat de Afdeling hier uiteindelijk een knoop over moet doorhakken en een nadere invulling zal moeten geven aan het arrest van het Hof van Justitie.

    Belanghebbenden die géén zienswijzen hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit

    Beroepsrecht belanghebbenden niet afhankelijk van indienen zienswijzen

    De tweede set prejudiciële vragen (vraag 3 tot en met 6) van de rechtbank zien, kort samengevat, op de vraag of een milieuorganisatie (in de woorden van het Hof van Justitie: ‘niet-gouvernementele organisatie’) die geen zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit, toch een beroepsrecht heeft. De vragen van de rechtbank zijn ingegeven door de beroepen van eerdergenoemde stichtingen. Deze stichtingen kwalificeren wel als belanghebbende (r.o. 10.1 van de uitspraak van de rechtbank), maar zij hebben geen zienswijzen ingediend tegen de ontwerp-omgevingsvergunning.

    Hoewel artikel 6:13 van de Awb met zich meebrengt dat deze beroepen niet-ontvankelijk verklaard zouden moeten worden (tenzij het indienen van de zienswijzen de stichtingen niet verweten kan worden), twijfelde de rechtbank aan de verenigbaarheid van artikel 6:13 van de Awb met het Europese recht (in het bijzonder het Verdrag van Aarhus). In essentie heeft de rechtbank het Hof van Justitie gevraagd of een belanghebbende die geen zienswijzen heeft ingesteld tegen een ontwerpbesluit (die betrekking heeft op een milieuaangelegenheid) beroep kan instellen bij de bestuursrechter, ook al eist artikel 6:13 van de Awb dat uitsluitend een belanghebbende die zienswijzen heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit, in beroep ontvangen kan worden.

    Het Hof van Justitie beantwoordt deze vraag bevestigend. Daarmee – eigenlijk al eerder naar aanleiding van de conclusie van de Advocaat-Generaal Bobek van 2 juli 2020 – ging er een lichte schokgolf door bestuursrechtelijk Nederland.

    Het Hof van Justitie overweegt dat niet-gouvernementele organisaties die kwalificeren als ‘het betrokken publiek’ (en daarmee naar nationaal recht als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb kwalificeren) én die geen zienswijze hebben ingediend tegen een ontwerpbesluit, toch een beroepsrecht toekomt (r.o. 59 van het arrest). Zij kunnen dus beroep instellen tegen een vastgesteld besluit, ook al hebben zij tegen het ontwerpbesluit geen zienswijzen ingediend. Of het niet-indienen van zienswijzen hen verweten kan worden, is hierbij niet relevant (r.o. 59-60 van het arrest).

    Wij plaatsen twee belangrijke (persoonlijke) opmerkingen bij deze overwegingen van het Hof van Justitie:

    1. Deze overwegingen van het Hof zien op niet-gouvernementele organisaties. Desalniettemin lijken de overwegingen van het Hof van Justitie een ruimere reikwijdte te hebben, en te zien op alle belanghebbenden (dus ook op belanghebbende natuurlijke personen);
    2. Deze overwegingen van het Hof zien op ‘het betrokken publiek’/‘the public concerned’ (wat wij kennen als ‘belanghebbenden’, als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb). Ten aanzien van niet-belanghebbenden, geldt dat lidstaten als eis mogen hanteren dat deze partijen wél moeten hebben deelgenomen aan een bestuurlijke voorprocedure (zienswijzenfase of bezwaarprocedure).

    Consequenties voor de Nederlandse rechtspraktijk

    De beantwoording door het Hof van Justitie van de tweede set prejudiciële vragen (vraag 3 tot en met 6), brengt naar onze verwachting met zich mee dat belanghebbenden die geen zienswijzen hebben ingediend tegen een ontwerpbesluit (dat o.a. betrekking heeft op milieuaangelegenheden), ondanks het ontbreken van een zienswijze (‘gewoon’) beroep kunnen instellen tegen het vastgestelde besluit. Artikel 6:13 van de Awb kan hen niet worden tegengeworpen.

    Ook hier geldt weer: het is afwachten op welke wijze (en onder welke voorwaarden) de Afdeling in haar jurisprudentie hieraan invulling gaat geven.

    Onderdelenfuik

    Zoals hiervoor uiteengezet is, heeft de rechtbank het Hof van Justitie tevens vragen gesteld over de onderdelenfuik.

    De onderdelenfuik komt er in de kern op neer dat een belanghebbende die slechts zienswijzen heeft ingediend tegen bepaalde onderdelen van het ontwerpbesluit, in beroep uitsluitend die onderdelen kan bestrijden.

    De vraag of deze onderdelenfuik verenigbaar is met het Europese recht laat het Hof van Justitie – helaas – onbeantwoord. Het Hof van Justitie ziet geen aanleiding om deze vraag te beantwoorden omdat vaststond dat de stichtingen überhaupt geen zienswijzen hadden ingediend (zie r.o. 68 van het arrest).

    Tot slot

    Het is nu wachten op de uitspraak van de rechtbank Limburg en de toepassing/uitleg die zij geeft aan de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden op de prejudiciële vragen.

    Wij houden er overigens rekening mee dat de Afdeling sneller al gedwongen wordt om toepassing/uitleg te geven aan het arrest en de overwegingen van het Hof van Justitie. Immers, in de achterliggende periode is al verscheidene malen een beroep gedaan bij de Afdeling op de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek van 2 juli 2020 (die voorafging aan het arrest van het Hof van Justitie).

    De Afdeling heeft tot nu toe nog geen noodzaak gezien om zich inhoudelijk uit te laten over de consequenties van de rechtsvragen die aan het Hof van Justitie zijn voorgelegd (zie o.a. Vz. AbRS 23 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2501; AbRS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875; AbRS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112 en AbRS 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:66). Nu het arrest van het Hof van Justitie er is, ontkomt de Afdeling er naar ons oordeel niet (meer) aan om zich hier uiteindelijk inhoudelijk over uit te laten.

    Een ding staat vast: het arrest van het Hof van Justitie zal gevolgen hebben voor het (bestuursrechtelijke) procesrecht en leiden tot nieuwe interessante jurisprudentielijnen.

    Mocht je vragen hebben over dit onderwerp, neem gerust contact op met Rachid of Yasemin.

    Mag ik je op de hoogte houden?

    Schrijf je in voor onze blog updates

    Chantal van Mil