Onlosmakelijke activiteiten in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Onlosmakelijke activiteiten in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Thema's: Bestuurs(proces)recht, Omgevingsrecht

7 december 2018

Op grond van artikel 2.7 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: 'Wabo') dient de aanvrager om een omgevingsvergunning er zorg voor te dragen dat alle onlosmakelijke activiteiten die zijn opgesomd in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo in één keer worden aangevraagd. Maar hoe zat het ook alweer met die onlosmakelijke activiteiten? In deze blog bespreken wij in hoofdlijnen het juridisch kader zoals dat volgt uit artikel 2.7 van de Wabo aan de hand van concrete praktijkvoorbeelden.

Hoe is het geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht?

- Onlosmakelijke activiteit

Er is (in de zin van de Wabo) sprake van een onlosmakelijke activiteit indien één feitelijke handeling tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Wabo behoort (zie artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo). Een tot de verbeelding sprekend voorbeeld betreft het verbouwen van een rijksmonument. Het verbouwen van een dergelijk gebouw betekent automatisch dat veranderingen worden aangebracht aan het monument. Voor deze enkele feitelijke handeling is zowel een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) als een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo) benodigd. Een ander voorbeeld is het bouwen en het oprichten van een inrichting. Zo kan bijvoorbeeld het bouwen van een stal tevens kwalificeren als het oprichten c.q. veranderen van een inrichting. Voor zowel het bouwen van de stal (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) als voor het oprichten van de stal (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo) is een omgevingsvergunning vereist. Deze activiteiten kunnen evenwel (fysiek) niet van elkaar worden onderscheiden. Het bouwen van de stal heeft automatisch tot gevolg dat een inrichting wordt opgericht. De consequentie hiervan is dat beide deelactiviteiten in één omgevingsvergunning aangevraagd en vergund moeten worden.

- Géén onlosmakelijke activiteit

Als in verband met het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste, aanhef en onder a, van de Wabo) een boom moet wijken waarvoor een kapvergunning (ex artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo) is vereist, is er géén sprake van een onlosmakelijke activiteit. Er is namelijk geen sprake van één feitelijke handeling die kwalificeert als twee vergunningplichtige activiteiten. Immers, eerst wordt de boom gekapt en pas daarna wordt het bouwwerk gebouwd. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') komt de vraag of sprake is van één onlosmakelijke activiteit regelmatig aan bod. Zo kwam in een recente uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3265, o.a. de vraag aan de orde of onlosmakelijke samenhang bestond tussen de uitbreiding van een zorgcomplex en het aanleggen van parkeerplaatsen. De Afdeling overwoog dat het aanleggen van de parkeerplaatsen weliswaar een relatie had met de bouw van het zorgcomplex en dat de parkeerplaatsen nodig zijn om aan de parkeerbehoefte van het zorgcomplex te voldoen, maar dat het aanleggen van de parkeerplaatsen een fysiek van de bouw van het zorgcomplex te onderscheiden project betreft. Er is in dat geval dan ook géén sprake van (fysiek) onlosmakelijke activiteiten.

- Integrale aanvraag (om omgevingsvergunning): artikel 2.7, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo

Zoals gezegd dient een aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor te dragen dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project (artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo). Doel van deze regeling is het voorkomen van een ‘geïsoleerde’ beoordeling van de verschillende (deel)activiteiten. Degene die bijvoorbeeld een rijksmonument gaat verbouwen, dient dus een aanvraag in te dienen die zowel ziet op het bouwen van een bouwwerk als het wijzigen van een monument. De aanvrager mag in zo’n geval derhalve niet kiezen voor het aanvragen van deelvergunningen. Een gefaseerde aanvraag als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo is in dat geval overigens wel mogelijk (onderscheid dit goed van deelvergunningen!). Daarbij dient de aanvrager twee aanvragen in, waarop twee beschikkingen volgen. Al bij de aanvraag eerste fase moet de aanvrager aangeven op welke activiteiten de aanvraag tweede fase betrekking heeft. Pas indien op beide aanvragen positief is beschikt en beide beschikkingen in werking zijn getreden, is de aanvrager in het bezit van de vereiste omgevingsvergunning. Met andere woorden: beide beschikkingen tezamen vormen de omgevingsvergunning. Belangrijk daarbij is nog artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo. Hieruit volgt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag tweede fase nog wijzigingen in de beschikking eerste fase kan aanbrengen, die noodzakelijk (blijken te) zijn om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen.

- Uitzondering I: artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo

Indien één van de onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (het gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met het ter plaatse geldende planologische regime), kan voor die activiteit voorafgaand en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend. Hiermee is naast de faseringsregeling uit artikel 2.5 van de Wabo een extra mogelijkheid gecreëerd om voor projecten een afzonderlijke planologische deelvergunning aan te vragen, zodat de uitvoering van het betreffende project nader gefaseerd kan worden.

- Uitzondering II: 2.7, tweede lid, van de Wabo

De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het oprichten/veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo) mag slechts op één inrichting (ex artikel 1.1, derde lid, van de Wabo jo. artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer) waartoe een IPPC-installatie behoort betrekking hebben. Voor IPPC-installaties die niet tot één inrichting behoren (bijvoorbeeld omdat zij niet in elkaars nabijheid zijn gelegen) zijn dus afzonderlijke omgevingsvergunningen benodigd. Zij kunnen niet in één omgevingsvergunning worden aangevraagd. Voor de duidelijkheid: er kan wel één omgevingsvergunning worden aangevraagd voor meerdere IPPC-installaties die tot één inrichting behoren.

- Aanvraag omvat niet alle onlosmakelijke activiteiten: herstelmogelijkheid ex artikel 4:5 van de Awb

Indien het bevoegd gezag (doorgaans burgemeester en wethouders) constateert dat de aanvraag niet alle onlosmakelijke activiteiten omvat, dient hij vast te stellen dat de aanvraag onvolledig is als bedoeld in artikel 4:5 Awb en dient hij de aanvrager in de gelegenheid te stellen om de aanvraag (binnen een redelijke termijn) aan te vullen.

Praktijkvoorbeeld: omgevingsvergunning verleend, onlosmakelijke samenhang over het hoofd gezien

De uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3199, betrof een geval waarbij burgemeester en wethouders bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning de onlosmakelijke samenhang met een andere activiteit over het hoofd hadden gezien. Welke consequenties verbond de Afdeling hieraan?

Wat was er precies aan de hand?

Burgemeester en wethouders hadden aan de betrokken initiatiefnemer een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een recyclingbedrijf (een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo). Tegen deze omgevingsvergunning waren geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het besluit onherroepelijk was geworden. Later werd aan dezelfde initiatiefnemer een omgevingsvergunning verleend voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan voor het uitbreiden van zijn bedrijf (een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Omwonenden wenden tegen deze omgevingsvergunning – anders dan bij de eerste omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting – wel rechtsmiddelen aan. De omwonenden stellen dat de eerder verleende omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting, gelet op de onlosmakelijke samenhang met de benodigde omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan afwijkend gebruik, niet had mogen worden verleend zonder dat daarbij tegelijkertijd de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan werd verleend. Volgens hen brengt artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo daarnaast met zich mee dat alsnog (opnieuw) een omgevingsvergunning had moeten worden aangevraagd voor de activiteit veranderen van een inrichting, om te voorkomen dat artikel 2.7 van de Wabo een lege huls wordt.

Wat vindt de rechtbank?

In eerste aanleg oordeelde de rechtbank dat burgemeester en wethouders bij de verlening van de eerste omgevingsvergunning (voor het veranderen van de inrichting) ten onrechte geen acht hadden geslagen op het bepaalde in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Omdat die omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk was, konden (en dienden) burgemeester en wethouders bij de aanvraag van de tweede omgevingsvergunning (die aanvraag betrof dus uitsluitend het mogen afwijken van het bestemmingsplan) alleen nog beslissen op de vraag of zij bereid waren om deze tweede omgevingsvergunning te verlenen.

Wat oordeelt de Afdeling?

De Afdeling gaat mee in het oordeel van de rechtbank. De Afdeling stelt allereerst vast dat de eerste omgevingsvergunning (voor het veranderen van de inrichting) inderdaad alleen verleend had mogen worden tezamen met een omgevingsvergunning om in strijd met het bestemmingsplan te handelen. Tussen deze activiteiten bestond onlosmakelijke samenhang. Echter, ook staat volgens de Afdeling (rechtens) vast dat de eerste omgevingsvergunning is verleend én inmiddels onherroepelijk is geworden. Volgens de Afdeling brengt dit gegeven met zich mee dat bezwaren tegen die eerder verleende (en inmiddels onherroepelijke) vergunning in de procedure tegen de tweede omgevingsvergunning niet meer aan de orde kunnen komen. De omstandigheid dat burgemeester en wethouders dus in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo hebben gehandeld, brengt niet met zich mee dat een onherroepelijke vergunning daardoor vervalt of anderszins haar werking verliest, aldus de Afdeling.

Kort samengevat: een onherroepelijke omgevingsvergunning vervalt niet als achteraf blijkt dat deze in strijd met artikel 2.7 van de Wabo is verleend.

Belang voor de praktijk

In deze blog hebben wij het juridisch kader omtrent onlosmakelijke activiteiten in de zin van artikel 2.7 van de Wabo beknopt uiteengezet. Om eventuele discussies voor te zijn, is het voor bestuursorganen van belang om direct na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning te onderzoeken of mogelijk sprake is van onlosmakelijke activiteiten. De uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018 maakt evenwel duidelijk dat in het geval (achteraf) blijkt dat bij de vergunningverlening in strijd is gehandeld met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, dit niet met zich meebrengt dat een onherroepelijke omgevingsvergunning daardoor vervalt of anderszins haar werking verliest.

Heb je vragen naar aanleiding van deze blog? Neem gerust contact op met Dianne Jennissen of met Yasemin Demirci.