blog

    Ontwikkelruimte verdienen: scoresystematiek in de Wro en Omgevingswet

    Ontwikkelruimte verdienen: scoresystematiek in de Wro en Omgevingswet

    Bestemmingsplannen bevatten steeds vaker regels op het gebied van duurzaamheid, veiligheid, gezondheid en milieu. Met name in zogenoemde bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte (Crisis- en herstelwet) zien we ook ‘andere’ regels voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit: planregels aan de hand van een (minimum) scoremethodiek.

    Het wegen van belangen bij deze bestemmingsplannen om te komen tot het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit of een goede ruimtelijke ordening, behoort tot de beleidsruimte van de gemeenteraad. Een scoresystematiek – ook wel cafetariamodel genoemd – in een bestemmingsplan (met verbrede reikwijdte) is een interessante optie om met flexibiliteit invulling te geven aan deze beleidsruimte. Een initiatiefnemer die punten weet te scoren, vergroot de kans op groen licht voor zijn plan. Eerder schreven wij hier al over in de blog ‘Klimaatadaptatie in bestemmingsplannen: tijd voor actie‘.

    In deze blog laten we zien hoe in een bestemmingsplan aspecten zoals duurzaamheid en gezondheid flexibel kunnen worden geregeld door het opnemen van een scoresystematiek (cafetariamodel) in de planregels.

    Puntensystematiek is toelaatbaar in de ruimtelijke ordening

    De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) bevestigt dat het mogelijk is om te werken met een scoresystematiek voor maatregelen die een ruimtelijk belang dienen.

    In deze uitspraak staat centraal de scoremethodiek van de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (‘de BZV’) van de provincie Noord-Brabant. Daarmee wordt invulling gegeven aan het abstracte begrip ‘zorgvuldige veehouderij’ voor bestemmingsplannen met agrarische bestemmingen. De BZV bevat meerdere zogenoemde pijlers en maatlatten met allerlei maatregelen waarmee punten kunnen worden gescoord om te voldoen aan een ‘zorgvuldige veehouderij’.

    Om ontwikkelruimte te verdienen moet een minimaal aantal punten worden gescoord. Zo kan de initiatiefnemer invloed uitoefenen op de uitbreidingsmogelijkheden van (in dit geval) zijn veehouderij. Ook voor woningbouwontwikkelingen is zo’n scoremethodiek goed denkbaar (zie verderop).

    De provincie heeft in dit geval dus nadere regels in de vorm van de BZV gesteld voor bestemmingsplannen over de inzet van maatregelen die bijdragen aan de ontwikkeling naar een zorgvuldige veehouderij. Maar niet alleen nadere regels van de provincie kunnen een scoresystematiek bevatten. De gemeente kan ook zelf in planregels (dynamisch) verwijzen naar beleidsregels met een scoresystematiek. Dit kunnen zowel wetsinterpreterende beleidsregels zijn, als ook beleidsregels over de afweging van belangen (zie AbRS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2004).

    Belangrijk daarbij is dat de beleidsdoelen waarvoor een scoremethodiek is ingericht zoals een zorgvuldige veehouderij (kwaliteit landelijk gebied), meer biodiversiteit en een duurzame leefomgeving, ruimtelijke  belangen dan wel – onder de Omgevingswet – de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit dienen.

    Waarom is een scoresystematiek interessant?

    Bij het (her)ontwikkelen van binnen- en buitenstedelijke gebieden spelen onderwerpen als duurzaamheid, natuur, energie en klimaatadaptatie een steeds grotere rol. Voor gemeenten is het hanteren van een scoresystematiek in bestemmingsplannen of omgevingsplannen interessant, omdat zij hiermee actief kunnen sturen op beleidsambities en daarbij de ontwikkelaars toch keuzevrijheid bieden.

    Gemeenten kunnen de beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving gestalte geven door een gereedschapskist met scoresysteem te ontwikkelen. Die gereedschapskist bestaat dan uit alle maatregelen die een positieve invloed hebben op de fysieke leefomgeving of omgevingskwaliteit. Aan elke maatregel is daarbij één of meer punten toegekend. Hoe meer een maatregel bijdraagt aan het bereiken van een beleidsdoel hoe meer punten die maatregel waard is. Door het stellen van een minimumscore waarborgt de gemeente dat bij nieuwe ontwikkelingen die maatregelen daadwerkelijk worden getroffen.

    Tegelijkertijd is ook voor initiatiefnemers deze scoresystematiek en een gereedschapskist met verschillende te kiezen maatregelen interessant vanwege de flexibiliteit. De ontwikkelaar moet dan wel maatregelen nemen, maar hij heeft daarbij wel keuzevrijheid. Bovendien kan de ontwikkelaar – elke ontwikkelaar heeft tegenwoordig duurzaamheid hoog in het vaandel staan – zijn bedrijfsvoering toespitsen (specialiseren) op specifieke duurzaamheidsmaatregelen die vaak in de hier bedoelde gereedschapskisten worden genoemd. In veel gevallen zijn gemeenten bereid om medewerking aan een project te verlenen, onder de voorwaarde dat het project een positieve bijdrage levert aan de fysieke leefomgeving of een goede omgevingskwaliteit.

    Zo dragen nieuwe ontwikkelingen bij aan het bereiken van de beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving én heeft een initiatiefnemer invloed op de slagingskans van zijn project.

    Scoren in de praktijk

    Voor bestaande situaties is het op dit moment nog niet mogelijk om maatregelen die bijdragen aan duurzaamheid, klimaatadaptatie of natuurontwikkeling af te dwingen. Het huidige omgevingsrecht gaat uit van het principe van toelatingsplanologie. Dit houdt in dat eigenaren die geen (bouw)plannen hebben niet verplicht kunnen worden om maatregelen te treffen die bijdragen aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving of een goede omgevingskwaliteit. Het nemen van maatregelen kan enkel worden afgedwongen in de vorm van een voorwaardelijke verplichting bij het veranderen van de bestaande situatie of nieuwe ontwikkelingen.

    In geval van (her)ontwikkelingsprojecten kunnen maatregelen worden opgelegd, mits deze noodzakelijk zijn voor een goede ruimtelijke ordening bij reguliere bestemmingsplannen of voor een bijdrage aan de fysieke leefomgeving bij bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte. In algemene regels kunnen voorwaardelijke verplichtingen worden verbonden aan ingebruikname van een pand. Voorwaardelijke verplichtingen kunnen daarnaast worden verbonden als voorwaarde om een omgevingsvergunning voor bouwen of voor afwijkend gebruik te verlenen. Zowel de planregels zelf als beleidsregels waarnaar verwezen wordt, kunnen een scoringsmodel bevatten.

    Onder de Omgevingswet wordt (zelfs) de mogelijkheid geïntroduceerd om gebodsbepalingen in het omgevingsplan op te nemen zonder dat daar een (bouw)plan aan voorafgaat. Dan is het dus ook mogelijk om maatregelen voor bestaande situaties af te dwingen. Uiteraard zal het bevoegd gezag daarbij wel rekening moeten houden met alle belangen. In sommige gevallen kan dat bij noodzakelijke maatregelen die inbreuk maken op (bestaande) eigendomsrechten, het toekennen van schadevergoeding of nadeelcompensatie betekenen.

    Voorbeelden

    Inmiddels zijn er meerdere bestemmingsplannen vastgesteld die een scoresystematiek bevatten. Naast het bestemmingsplan ‘Buitengebied Mill en Sint Hubert’ waarin de BZV is vertaald, wijzen wij op het bestemmingsplan (met verbrede reikwijdte) ‘Rijnhaven Oost’ van de gemeente Alphen aan den Rijn. In dit bestemmingsplan wordt verwezen naar een bijlage met een puntensysteem voor duurzaamheid. Op grond van artikel 4.4, sub a4 en s, van de planregels van dat plan wordt slechts een omgevingsvergunning verleend onder de voorwaarde (onder meer) dat “een aantoonbare bijdrage wordt geleverd aan de verbetering van duurzaamheid”. Een duurzaamheidsscore kan worden behaald door het nemen van klimaatadaptatiemaatregelen.

    Steeds meer (ontwerp)bestemmingsplannen voorzien in het ontwikkelen van duurzame woonwijken. Natuurinclusief, duurzaam en circulair bouwen zijn dan  onderdeel van de planregels. Bestemmingsplan ‘Cradle2Cradle woonwijk t Ven Noord’ bevat een planregel in de vorm van een voorwaardelijke verplichting om het natuurinclusief bouwen te bewerkstelligen. Daarbij moeten – in een bijlage bij de planregels opgesomde en met punten gewaardeerde – maatregelen worden getroffen ‘ter waarde van’ tenminste 7 punten én uit ten minste drie verschillende categorieën maatregelen.

    Ook het Chw-bestemmingsplan ‘Tuinen van Zandweerd’ van de gemeente Deventer is een voorbeeld van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte met een voorwaardelijke verplichting in combinatie met een scoresysteem. Een gebouw mag volgens de planregels uitsluitend worden gebouwd als natuurinclusief wordt gebouwd. Daarvan is sprake als minimaal 15 punten worden behaald met in de bijlage van de planregels opgesomde maatregelen.

    Conclusie

    In deze blog hebben we op hoofdlijnen inzicht gegeven in het hanteren van een nieuw fenomeen in de planologie: scoresystematiek in bestemmingsplannen en omgevingsplannen. Een interessante mogelijkheid voor zowel gemeente als ontwikkelaar in de steeds schaarser wordende ruimte om voor nieuwe ontwikkelingen op een meer flexibele manier met een bijdrage aan de fysieke leefomgeving ontwikkelruimte te verdienen!

    Wil je meer weten over dit onderwerp, neem dan contact op met Katja Burgman of Jan van Vulpen.