Precisering Wob-rechtspraak; feitelijke gegevens en persoonlijke beleidsopvattingen
Artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: “de Wob”) biedt de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Deze documenten bevatten in veel gevallen echter óók feitelijke gegevens. Mag openbaarmaking van die feitelijke gegevens ook geweigerd worden? In de uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:314) gaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) hierop in en preciseert zij de jurisprudentie op dit punt.
Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen
In artikel 11 van de Wob is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ten eerste dient te worden vastgesteld of sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling en de parlementaire geschiedenis blijkt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die – kort gezegd – een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt, zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3497).
Indien sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, dient ten tweede te worden beoordeeld of in deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Een voorbeeld van een persoonlijke beleidsopvatting is een nota met daarin neergelegd voorstellen van een ambtenaar tot het nemen van besluiten (daarvan was sprake in de uitspraak van 31 januari 2018).
De documenten kunnen, voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, met een beroep op artikel 11 van de Wob geweigerd worden. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen. Kan openbaarmaking van deze gegevens desondanks geweigerd worden, en zo ja, wanneer?
Feitelijke gegevens; zodanige verwevenheid
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling kan openbaarmaking van feitelijke gegevens die zodanig verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen met een beroep op artikel 11 van de Wob geweigerd worden (zie bij voorbeeld AbRS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1942). De Afdeling ziet in de uitspraak van 31 januari 2018 aanleiding deze jurisprudentie te preciseren.
Precisering rechtspraak; per onderdeel bezien
Op grond van de nieuwe, gepreciseerde lijn dient een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel (zoals een alinea) van een document voor intern beraad na te gaan of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Als dat het geval is, dient te worden nagegaan of in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen. Ingeval de feitelijke gegevens dusdanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn dat deze niet zijn te scheiden, kan verstrekking van het zelfstandige onderdeel in beginsel worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. De Afdeling voegt daaraan toe dat het bestuursorgaan niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin(sdeel) hoeft te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
Verder volgt uit de uitspraak nog het volgende. Indien verstrekking van feitelijke gegevens niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, hoeven de gegevens niet te worden verstrekt als die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is. De Wob is immers niet van toepassing op reeds van overheidswege openbaar gemaakte informatie.
Tot slot
Het bestuursorgaan zal voortaan nauwgezet ten aanzien van ieder zelfstandig onderdeel van de stukken waarop het Wob-verzoek ziet, moeten beoordelen of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en verwevenheid met feitelijke gegevens. Heb je vragen over de in deze blog besproken precisering van de rechtspraak op het punt van feitelijke gegevens en persoonlijke beleidsopvattingen? Neem dan gerust contact met mij op.
