blog

    Stikstof: intern salderen met bemesten

    Heino Witbreuk
    Heino WitbreukPublicatiedatum: 3 november 2020Laatste update: 19 november 2020
    Stikstof: intern salderen met bemesten

    Bij veel projecten in onze praktijk, speelt de wens om intern te salderen met agrarische gronden. Dat is het geval wanneer de ontwikkellocatie (zoals woningbouw, bedrijventerrein of infrastructuur) op agrarische gronden is voorzien.

    Het verdwijnen van het agrarische gebruik is dan het rechtstreekse, onlosmakelijke (positieve) gevolg van de aanleg van de nieuwe activiteit. Onder voorwaarden is het (juridisch) dan mogelijk om hier rekening mee te houden, in zowel het bestemmingsplanspoor als het natuurvergunningsspoor. Tot voor kort wilden de meeste provincies echter niet intern salderen met bemeste gronden in het natuurvergunningsspoor. Er wordt binnen de provincies verschillend gedacht over de wenselijkheid en mogelijkheden daarvan.

    Diverse provincies denken hier nu anders over. De eerste natuurvergunningen zijn nu ook verleend gebaseerd op dit principe. Hieronder gaan wij in op de juridische voorwaarden om intern te kunnen salderen met bemeste gronden.

    Juridische voorwaarden intern salderen met bemeste gronden

    Voor de vraag of intern salderen met bemeste gronden voor een concrete ontwikkeling (juridisch) mogelijk is, moet goed onderscheid worden gemaakt tussen salderen in het bestemmingsplanspoor en salderen in het natuurvergunningsspoor. Beiden sporen hebben namelijk verschillende referentiekaders.

    In het bestemmingsplanspoor (artikel 2.7 lid 1 jo. 2.8 lid 1 Wnb) moet voor de referentiesituatie bij intern salderen worden uitgegaan van de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Dit betekent dat intern salderen met bemeste gronden mogelijk is, indien deze gronden feitelijk worden gebruikt voor bemesting én dit planologisch ook is toegestaan. Of het bemesten ook al plaats vond op de referentiedatum is irrelevant. Of voor het bemesten een natuurvergunning nodig is, maakt ook niet uit. Zie hierover ook recent de uitspraak ABRS 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439 (Efteling), r.o. 106.5.

    Intern salderen met bemeste gronden in het natuurvergunningsspoor ligt in beginsel wat lastiger. In het natuurvergunningsspoor (artikel 2.7 lid 2 jo. 2.8 lid 1 Wnb) moet bij intern salderen worden uitgegaan van een andere referentiesituatie, namelijk de vergunde situatie (en niet de feitelijke situatie). Met de vergunde situatie wordt bedoeld de natuurvergunning. Wanneer die ontbreekt is de milieutoestemming ten tijde van de referentiedatum (voor Habitatrichtlijngebieden vaak 7 december 2004) nog relevant, voor zover later in het milieuspoor niet minder is vergund.

    Voor de activiteit bemesten zijn nimmer natuurvergunningen verleend, terwijl die wel nodig waren. Wanneer op de referentiedatum gronden werden bemest, viel dat bemesten onder de (algemene) meststoffenregelgeving. Daarmee wordt echter ook voldaan aan het vereiste van een milieutoestemming ten tijde van de referentiedatum. Zie hierover de PAS-uitspraak inzake bemesten (ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604), r.o. 22.5. Door dat oordeel van de Afdeling kan toch in een natuurvergunning intern worden gesaldeerd met de beëindiging van bemesting.

    Er moet dan naar onze mening wel worden voldaan aan een drietal voorwaarden:

    • de bemesting moet reeds legaal (en dus in overeenstemming met de algemene regels) hebben plaatsgevonden voorafgaand aan de relevante referentiedata;
    • de bemesting moet sindsdien periodiek (onafgebroken) plaats hebben gevonden op dezelfde plaatsen; en
    • de stikstofdepositie op de betreffende Natura 2000-gebieden van de huidige bemesting mag niet meer bedragen dan van de bemesting ten tijde van de relevante referentiedata. Vanwege emissiearmere technieken zal bij het uitrijden van dezelfde hoeveelheden mest in de regel aan die voorwaarde worden voldaan.

    Wanneer aan deze voorwaarden wordt voldaan, geldt er sinds 1 januari 2020 ook geen Natura 2000-vergunningplicht voor de bemestingsactiviteiten meer.

    Intern salderen en vergunningplicht?

    Intern salderen (al dan niet met bemesten) moet volgens de huidige rechtspraak niet worden gekwalificeerd als een mitigerende maatregel. Om die reden vindt intern salderen, anders dan extern salderen, plaats in de voortoets voorafgaand aan de passende beoordeling. Dit volgt bijvoorbeeld uit ABRS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, r.o. 9.10. Dit onderscheid is relevant geworden om te bepalen of een vergunningplicht geldt.

    Op 1 januari 2020 is de Spoedwet Aanpak Stikstof in werking getreden. Artikel 2.7 lid 2 Wnb is gewijzigd. De zogenaamde ‘verslechteringsvergunning’ (die verleend wordt op basis van een voortoets) is komen te vervallen. Sinds 1 januari 2020 is het uitsluitend verboden om zonder vergunning een project te realiseren dat “significante gevolgen kan hebben” voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning wordt ook uitsluitend verleend op basis van een passende beoordeling. In een voortoets wordt bepaald of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Dit betekent dat – gelet op de huidige rechtspraak – er sinds 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer geldt wanneer volstaan kan worden met een voortoets (en daarin opgenomen interne salderingsmaatregelen).

    Dit heeft consequenties voor de praktijk. Denk alleen al aan het provinciale beleidskader intern en extern salderen, dat wordt toegepast voor vergunningverlening. Vooralsnog gaan provincies overigens uit van een vergunningplicht. Ook wanneer volstaan kan worden met een voortoets. Gelet op de huidige rechtspraak is dat standpunt echter op zijn minst lastig te motiveren. In de praktijk is het vaak wel wenselijk om te beschikken over een expliciete toestemming. Die biedt duidelijkheid aan zowel de aanvrager, het bevoegd gezag als derden. Die duidelijkheid zou misschien ook kunnen worden verkregen met een besluit met voorwaarden gebaseerd op artikel 2.4 lid 1 onder c Wnb, wanneer vast staat dat geen vergunningplicht aan de orde is.

    Op korte termijn wordt een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak verwacht waar waarschijnlijk meer duidelijkheid wordt geboden over de vergunningplicht. Die zullen wij dan behandelen in een volgend blog.

    Vragen over de nieuwe stikstofontwikkelingen?

    Heb je een vraag over de (nieuwe) ontwikkelingen met betrekking tot stikstof? Neem dan gerust contact op met Heino Witbreuk of Anne Tuqan.