Verkapte aanvraag: wel of geen aanvraag om omgevingsvergunning?

Met haar uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829) maakt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) een eind aan de praktijk van ‘verstopte’ vergunningaanvragen. In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat (in het vervolg) alléén sprake is van een aanvraag om omgevingsvergunning, indien evident sprake is van een aanvraag en wel in de vorm van een zelfstandig stuk dat als zodanig herkenbaar is. Met deze uitspraak maakt de Afdeling korte metten met de praktijk waarbij bijvoorbeeld in bezwaarschriften een verkapte aanvraag om omgevingsvergunning wordt gedaan.

Omgevingsvergunning van rechtswege: hoe zat het ook alweer?

In ons eerdere blog ‘Wel of geen aanvraag om omgevingsvergunning?’ stipten wij al het belang van de rechtsvraag aan bij de vraag of een brief kwalificeert als een aanvraag om omgevingsvergunning. Indien sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb geldt voor het bestuursorgaan de verplichting om daar tijdig op te beslissen. Is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing en beslist het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag, dan is de omgevingsvergunning op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege gegeven (de lex silencio positivo). In de praktijk wordt geregeld (al dan niet opzettelijk) een verkapte aanvraag om omgevingsvergunning gedaan in bijvoorbeeld een bezwaarschrift of een brief. In veel gevallen herkent of kwalificeert het bestuursorgaan de brief niet als een aanvraag, waardoor na het verstrijken van de beslistermijn de discussie ontstaat of een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Dit was ook in de uitspraak van 20 maart 2019 het geval.

Wat was er precies aan de hand?

Appellanten exploiteren een yogacentrum en hebben ten behoeve hiervan op het perceel een yurt (lees: een traditionele, nomadische tentsoort) opgericht. Het college van burgemeester en wethouders treedt handhavend op, omdat de yurt is opgericht zonder de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo). Appellanten stellen evenwel dat in hun bezwaarschrift tegen het besluit tot handhavend optreden een aanvraag om omgevingsvergunning was gedaan, en dat het college van burgemeester en wethouders niet tijdig op deze aanvraag heeft beslist. Naar het oordeel van appellanten is dan ook een omgevingsvergunning van rechtswege verleend, en is het college van burgemeester en wethouders niet (meer) bevoegd om handhavend op te treden.

Wat overweegt de Afdeling?

De Afdeling stipt eerst, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, het belang van de regeling omtrent de vergunning van rechtswege voor bestuursorganen aan. Deze regeling vormt voor bestuursorganen “een belangrijke stok achter de deur” om tijdig te beslissen. Tijdige besluitvorming is van belang voor de rechtszekerheid voor zowel de aanvrager als derdenbelanghebbenden. De Afdeling vervolgt dat het gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde zekerheid, belangrijk is dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer sprake is van een aanvraag en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt gevraagd. Op basis van de aanvraag moet het bevoegd gezag direct kunnen bepalen of de lex silencio positivo van toepassing is. Gelet op het voorgaande preciseert de Afdeling haar beoordelingsmaatstaf omtrent de vraag of sprake is van een aanvraag omgevingsvergunning als volgt: “De Afdeling zal vanaf nu oordelen dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.” De Afdeling past deze beoordelingsmaatstaf vervolgens meteen toe op de casus. Omdat appellanten het verzoek om omgevingsvergunning hebben gedaan in een brief waarmee zij de gronden van hun bezwaar naar voren hebben gebracht en het verzoek dus niet is gedaan in een zelfstandig stuk, is geen sprake van een aanvraag. Een omgevingsvergunning is daarom niet van rechtswege gegeven.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen is langs elektronische weg via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze. De Afdeling maakt in haar uitspraak van 20 maart 2019 duidelijk dat indien wordt gekozen om een aanvraag op een andere wijze te doen, dit dient te geschieden door middel van een zelfstandig stuk. Daarbij dient het voor het bestuursorgaan meteen duidelijk te zijn dat een aanvraag is gedaan. Het is dus niet meer mogelijk een verhulde aanvraag in een ander stuk te doen. De Afdeling heeft deze jurisprudentielijn in haar uitspraak van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:850; zie met name r.o. 5.3) bevestigd. Daarin is, nogmaals, overwogen dat het verzoek a. moet worden gedaan in een zelfstandig stuk, en b. waarbij het voor een bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat wordt verzocht om een omgevingsvergunning.

Overgangsrecht

De Afdeling voorziet ook in overgangsrecht. Deze ‘nieuwe’ jurisprudentielijn heeft géén gevolgen voor omgevingsvergunningen van rechtswege die ten tijde van de uitspraak van 20 maart 2019 al bekend zijn gemaakt met toepassing van artikel 4:20c van de Awb én waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruik is verstreken. Evenmin heeft dit oordeel gevolgen voor een besluit, waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend, en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden. Let wel, voor andere van rechtswege verleende omgevingsvergunningen geldt dit overgangsrecht niet. Bij lopende aanvragen en lopende procedures is het zaak om de toetsingsmaatstaf uit de uitspraak van 20 maart 2019 toe te passen en aldus na te gaan of sprake is van een aanvraag (en daarmee van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning).

Omgevingswet

Zoals in ons eerdere blog aangestipt, wordt onder de Omgevingswet de figuur van de omgevingsvergunning van rechtswege geschrapt.

Meer weten?

Heb je vragen naar aanleiding van deze blog? Neem dan gerust contact op met Yasemin Demirci.