Windparken: ruim baan voor gemeentelijk maatwerk

Op 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’), kort samengevat, geoordeeld dat bij besluitvorming over nieuwe windparken niet (zonder meer) verwezen kan worden naar de rechtstreeks werkende windturbineregels uit het Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling.

De reden hiervoor is, kort samengevat, dat voor die Rijksregels geen plan-MER is opgesteld, terwijl uit het Nevele-arrest van het Hof van Justitie volgt dat een dergelijke milieueffectbeoordeling noodzakelijk is (Hof van Justitie 25 juni 2020, C-24/19).

De consequentie van de hiervoor genoemde uitspraak is dat gemeenten (alsook provincies en het Rijk) alert moeten zijn bij de besluitvorming over windturbines. Recent is weer een windpark gesneuveld bij de Afdeling op de hiervoor genoemde uitspraak (zie de uitspraak van de Afdeling over het Windpark Goyerbrug, AbRS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1679).

Gevolgen voor de praktijk

Concreet betekent het voorgaande dat bij de vaststelling van een ruimtelijk plan (bestemmingsplan of inpassingsplan) of de verlening van een omgevingsvergunning het bevoegd gezag (doorgaans de gemeenteraad respectievelijk burgemeester en wethouders) niet kan volstaan met een verwijzing naar de in het Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling vastgelegde rechtstreeks werkende regels voor windturbines (die zien op geluid, slagschaduw etc.), althans waar het gaat om windturbineparken (daarvan is sprake bij drie of meer windturbines). Bij een initiatief dat bestaat uit één of twee windturbines kan (vooralsnog) wél verwezen worden naar de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling.

De uitspraak van de Afdeling over het windpark Delfzijl heeft dan ook direct gevolgen voor nog lopende besluitvormingstrajecten die zien op windparken (drie of meer windturbines) en ook consequenties voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunning voor windparken die nog niet onherroepelijk zijn omdat daartegen beroep is ingesteld bij de bestuursrechter. In het eerste geval zullen gemeenten zelf eigen milieunormen moeten vaststellen en deze (waar nodig) vast moeten leggen in het bestemmingsplan en/of omgevingsvergunning. In het tweede geval kunnen gemeenten een herstelbesluit (artikel 6:19 van de Awb) nemen en hangende het beroep alsnog milieunormen toevoegen aan het bestemmingsplan dan wel de omgevingsvergunning ofwel de bestuursrechter verzoeken de bestuurlijke lus (artikel 8:52d van de Awb) toe te passen waarna het bevoegd gezag alsnog milieunormen kan toevoegen aan het bestemmingsplan en/of omgevingsvergunning.

Inmiddels is duidelijk (zie de Kamerbrief van 6 juli 2021, kenmerk DGKE-WO / 21177649) dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een plan-MER gaat opstellen voor de windturbineregels uit het Activiteitenbesluit, maar is ook duidelijk dat dit enige tijd gaat duren voordat de benodigde onderzoeken en daaropvolgende wetgeving is afgerond. De staatssecretaris is optimistisch en gaat uit van doorlooptijd van 1,5 tot 2 jaar. Op basis van de bevindingen in het plan-MER zullen de algemene regels voor windturbines worden gehandhaafd of aangepast.

Met het voorgaande is niet gezegd dat gemeenten in de tussentijd geen planologische medewerking meer kunnen verlenen aan windparken. De Afdeling is hier duidelijk over: het bevoegd gezag (doorgaans dus de gemeenteraad of burgemeester en wethouders) kan ervoor kiezen om eigen normen te hanteren voor de verschillende milieuaspecten die spelen bij windturbines (externe veiligheid, geluid, slagschaduw en lichtschittering). Wat betekent dit concreet?

Ik licht dat hierna toe voor het aspect geluid (doorgaans is het aspect geluid namelijk maatgevend bij de ruimtelijke inpassing van windparken).

Windparken en geluid – maatwerk via bestemmingsplan en/of omgevingsvergunning

Nu de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling buiten toepassing moeten worden gelaten bij nieuwe windparken, moet vastgesteld worden dat er geen algemeen verbindende voorschriften meer gelden voor geluid (en uiteraard ook slagschaduw etc.) als gevolg van windparken. De consequentie hiervan is zijn dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en burgemeester en wethouders de verlening van een omgevingsvergunning het aspect geluid moeten beoordelen en tevens zullen moeten bezien of en zo ja, welke geluidsnormen moeten worden gesteld voor het betreffende windpark. Deze beoordeling moet – zo verlangt de Afdeling – actueel, deugdelijk én op de concrete situatie toegesneden zijn.

Op basis van deze onderbouwing moet dan vastgesteld worden of en zo ja, welke geluidsnormen het bevoegd gezag wil stellen en deze geluidsnormen dienen uiteraard ook vastgelegd te worden in het betreffende bestemmingsplan of omgevingsvergunning. Kortom: deugdelijk onderbouwd maatwerk ter invulling van de aan de gemeenteraad en/of het college van burgemeester en wethouders toekomende beleidsruimte.

Dit maatwerk is interessant. Immers, daar waar voorheen gemeenten min of meer gebonden waren aan de windturbineregels uit het Activiteitenbesluit (er werd in de praktijk zelden afgeweken van die normen, terwijl er wel ruimte was om af te wijken) worden gemeenten nu gedwongen om goed na te denken over de geluidsnormen die zij willen stellen voor windparken binnen de gemeentegrenzen.

Afhankelijk van de onderbouwing en motivering kunnen gemeenten ervoor kiezen om strenge(re) geluidsnormen (strenger dan de eerdere regels uit het Activiteitenbesluit) dan wel juist soepele(re) geluidregels (soepeler dan de eerdere regels uit het Activiteitenbesluit) vast te stellen. Zo heeft bijvoorbeeld de Afdeling recent geoordeeld dat de gemeenteraad van Oss in redelijkheid een strengere geluidsnorm voor windturbines heeft mogen vaststellen in de planregels van het bestemmingsplan (zie AbRS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1681).

De ruimte die nu ontstaat voor gemeenten om zelfstandig geluidsnormen vast te stellen voor windturbines, stelt hen in staat om maatwerk te leveren, afgestemd op de lokale omstandigheden en de levende bezwaren die bestaan tegen (met name) windparken in de nabijheid van de gebouwde omgeving. En dat kan – wellicht – weer leiden tot meer draagvlak onder de lokale bevolking voor windparken.

Aandachtspunten

Gemeenten hebben bij het mogelijk maken van windparken op het vlak van geluidnormering dan ook het nodige te kiezen en (dus) te onderbouwen. Enkele aandachtspunten die van belang zijn voor besluitvorming over windparken, stip ik hierna aan (let wel: dit betreft geen uitputtende opsomming). Voor de invulling van deze punten geldt dat een en ander afhangt van de feitelijke situatie en uiteraard de politiek-bestuurlijke wensen (en ambities).

Soort norm

Op de eerste plaats dient goed nagedacht te worden over het soort geluidsnorm dat gesteld moet gaan worden. Wordt gekozen voor een jaargemiddelde norm, of is een andere norm (zoals bijvoorbeeld een norm voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau) meer passend?

Sturen op emissie of immissie?

Op de tweede plaats moet nagedacht worden over de vraag of een emissienorm (geluidsnorm voor het windpark of individuele windturbines, zijnde de bron) of immissienorm (hoeveelheid geluid dat mag optreden ter plaatse van een geluidgevoelig object) meer voor de hand ligt. De keuze voor de ene norm of de andere hangt ook hier weer af van de feitelijke situatie (o.a. de vraag welke andere gevoelige ontwikkelingen in de nabijheid van het windpark zijn te voorzien) en zal dan ook zorgvuldig onderbouwd en afgewogen moeten worden.

Laagfrequent geluid

Met het buiten toepassing laten van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit voor windparken wordt het aspect laagfrequent geluid weer actueel. Daar waar de Afdeling voorheen overwoog dat een separate beoordeling (en normering) van laagfrequent geluid niet nodig was omdat de in het Activiteitenbesluit vastgelegde jaargemiddelde normen voldoende bescherming boden tegen (hinderlijk) laagfrequent geluid, dient – naar mijn oordeel – nu van geval tot geval een specifieke beoordeling/afweging ten aanzien van laagfrequent geluid te worden gemaakt en kan tevens bezien worden of het nodig is hiervoor een norm vast te stellen.

Piekgeluiden

Verder zal ook aandacht moeten worden besteed aan het optreden van piekgeluiden bij windparken. Dat hoefde voorheen niet, maar met de uitspraak van de Afdeling inzake het Windpark Delfzijl, kan, zo zou ik menen, niet meer teruggevallen worden op de oude jurisprudentielijn van de Afdeling dat piekgeluiden bij windparken buiten beschouwing kunnen blijven (AbRS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3713, r.o. 9.8). Op zijn minst moet bezien worden op piekgeluiden kunnen optreden bij een windpark.

Cumulatie

Tot slot blijft cumulatie een belangrijk punt. Er moet niet alleen gekeken worden naar de geluidsbelasting van het windpark zelf, maar tevens dient bezien te worden wat de cumulatieve geluidbelasting (windpark, wegverkeersgeluid, luchtvaart etc. tezamen) in de nieuwe situatie zal bedragen en dient dit uiteraard op aanvaardbaarheid afgewogen te worden.

Afsluitend

Resumerend stel ik vast dat gemeenten – voldoende ruimte en mogelijkheden hebben om maatwerk ten aanzien van windturbineparken toe te passen en daarmee – wellicht zelfs met meer draagvlak dan voorheen – geluidsnormen voor windturbines vast te stellen.

Mocht je naar aanleiding van het voorgaande vragen hebben, dan kunt je contact opnemen met Rachid Benhadi.