Zitting Hof van Justitie over het PAS

Zitting Hof van Justitie over het PAS

Thema's: Natuurbescherming, Natuur, Omgevingsrecht

8 mei 2018

In haar uitspraken van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) verschillende prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (hierna: ‘het Hof’) gesteld over de verenigbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘PAS’) met de Habitatrichtlijn (hierna: ‘Habitatrichtlijn’). Het heeft even geduurd, maar op donderdag 3 mei 2018 vond in Luxemburg de zitting van het Hof plaats over deze prejudiciële vragen. Dit blog betreft een verkorte weergave van het verloop van de zitting. Verder is voor de praktijk van belang dat (naar verwachting) op 12 juli 2018 de conclusie van advocaat-generaal Kokott (hierna: ‘de A-G’) – de adviseur van het Hof – zal verschijnen.

De betrokken partijen en hun standpunten

Aan het geding namen verschillende partijen deel, namelijk de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu (hierna: ‘MOB’), Stichting Werkgroep Behoud de Peel (hierna: ‘de Werkgroep’), de provincies Limburg, Gelderland en Noord-Brabant (hierna: ‘de provincies’), Nederland, Denemarken en de Europese Commissie (hierna: ‘de Commissie’).

MOB
MOB plaatste vooral kanttekeningen bij de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt. Uit de passende beoordeling moet, zo stelde zij, blijken dat de daarin opgenomen ontwikkelingen geen schade opleveren voor de beschermde habitats. Door overschrijding en onzekerheid ten aanzien van toekomstige effecten biedt het PAS geen uitzicht op een gunstige staat van instandhouding. Verder kleven, zo stelde MOB, nog steeds verschillende gebreken aan het PAS. Daarbij wees MOB ook op  de uitspraak van de Voorzieningenrechter van 9 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:795) en de in die uitspraak uitgesproken schorsing van verschillende natuurbeschermingsvergunningen. 

De Werkgroep
Ook de Werkgroep plaatste verschillende kanttekeningen bij het PAS en de houdbaarheid daarvan. Zo stelde de Werkgroep – onder andere en kort samengevat – dat het PAS niet voldoet aan de eisen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Verder stelde de Werkgroep dat de aannames in de aan het PAS ten grondslag gelegde passende beoordeling een onderschatting geven van de stikstofdeposities. De Werkgroep heeft hierbij tevens gesteld dat monitoring niet heeft kunnen voorkomen dat er teveel depositieruimte is “uitgegeven”.

De provincies en de Nederlandse Staat
De provincies hebben zich tijdens de zitting vooral gericht op de vragen ten aanzien van het bemesten en beweiden en het project-begrip. Zij zijn van mening dat er aangesloten dient te worden bij de definitie van het begrip ‘project’ onder de m.e.r.-richtlijn.  De uitleg van het begrip ‘project’ is relevant omdat de vraag of sprake is van significante gevolgen pas aan de orde komt indien er sprake is van een project.

De herstelmaatregelen in het natura 2000-gebied dienen aangemerkt te worden als beschermingsmaatregelen als bedoeld in het arrest van het Hof in de zaak Briels (ECLI:EU:C:2014:330).

De gemachtigde van de regering (formeel gezien: de lidstaat Nederland) sluit zich aan bij hetgeen door de provincies naar voren is gebracht en richt zich verder op het PAS als zodanig. Volgens de regering is het PAS de beste aanpak voor de Habitatrichtlijn-doelen en het tevens mogelijk maken van economische ontwikkelingen. Het PAS, zo werd door de regering gesteld, voorkomt juist dat er vanwege stikstof schade aan de natuur ontstaat. Er zijn meerdere risicofactoren voor het ontstaan van schade aan de natuur, waarvan de overschrijding van kritische depositiewaarden er één is. Herstelmaatregelen voorkomen dat de aanwezige depositie schade veroorzaakt. Alle relevante elementen moeten worden meegewogen. Zowel positieve en als negatieve elementen, aldus de regering.

Denemarken
De Nederlandse lidstaat kreeg tijdens de zitting bijval van de lidstaat Denemarken. Denemarken is van mening dat er mag worden uitgegaan van gemiddelde emissies ten voor bemesten en beweiden. Denemarken wijst op kostbare en tijdrovende gevolgen als een integrale aanpak – zoals het PAS – niet meer mag en altijd een individuele beoordeling is vereist alvorens een activiteit wordt toegestaan. Hierbij is ook Denemarken de mening toegedaan dat projecten in het geheel bekeken dienen te worden, waarbij zowel de positieve als de negatieve maatregelen van dat project mee moeten worden gewogen.

De Commissie
De Commissie stelt zich allereerst op het standpunt dat een algemene beoordeling als het PAS in beginsel niet in strijd hoeft te zijn met de Habitatrichtlijn. Wel mag er geen wetenschappelijke twijfel bestaan over de conclusies. En daar lijkt, zo merkte de Commissie op, de schoen te wringen. Uit de verwijzingsuitspraken leidt de Commissie namelijk af dat er sprake is van twijfel bij de verwijzende nationale rechter. Alleen in gevallen waarbij er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat extra depositie niet tot schade zal leiden, is het PAS in overeenstemming met de richtlijn. In alle overige gevallen is er volgens de Commissie strijd met de richtlijn.

Vragen en slotopmerkingen

De A-G heeft ter zitting aan de Nederlandse regering gevraagd of zij het begrip ‘critical loads’ (kritische depositiewaarden) kent en of met het PAS wordt gewaarborgd dat deze kritische depositiewaarden niet worden overschreden. Nederland geeft aan het begrip kritische depositiewaarden (uiteraard) te kennen, maar merkt daarbij op dat een overschrijding van deze kritische depositiewaarden niet automatisch leidt tot schade. Waarop de A-G volstaat met de conclusie dat deze dus worden overschreden.

Het Hof vraagt verder aan de Nederlandse regering hoe de uitspraak van 9 maart 2018 geduid moet worden. Uit de uitspraak bleek, kort samengevat, dat in enkele gevallen meer stikstofruimte was uitgegeven dan in het PAS was voorzien.  Om die reden heeft de Voorzieningenrechter enkele natuurbeschermingsvergunningen geschorst. De Nederlandse regering merkte in reactie hierop dat enkel de vergunningen die daar aan bij hebben gedragen zijn geschorst. Het betreft geen algehele schorsing van het PAS, zo benadrukte de Nederlandse regering. Over de duiding van die uitspraak waren de Nederlandse regering en MOB het niet eens. MOB stelde daarop voor dat het Hof kennis zou moeten nemen van eerdergenoemde uitspraak van 9 maart 2018.

Naar aanleiding van vragen van de A-G, stelden de provincies dat het niet logisch is om enkel bronmaatregelen aan te merken als beschermingsmaatregelen (lees: acceptabele mitigerende maatregelen). Het doel van de Habitatrichtlijn is immers schade voorkomen. Dat doen juist uitdrukkelijk ook de in het PAS opgenomen herstelmaatregelen. Bronmaatregelen verminderen de uitstoot en herstelmaatregelen zorgen dat de overige uitstoot geen schade aanricht, aldus de provincies.

De provincies merken naar tevredenheid op dat de Commissie een integrale aanpak – zoals het PAS – niet uitsluit. Er wordt nu gewerkt aan verwerking van de kritiek van de Afdeling op het PAS. De Afdeling zal de aanpassingen vervolgens beoordelen. De provincies hopen verder dat het Hof eveneens concludeert dat een integrale aanpak in overeenstemming met de Habitatrichtlijn is.

De Commissie heeft ook nog een paar slotopmerkingen. Er wordt volgens de Commissie onterecht vooruit gelopen op onzekere toekomstige positieve effecten. Hierbij verwijst de commissie naar het arrest Orleans/Vlaams Gewest van 21 juli 2016, (ECLI:EU:C:2016:583). De Commissie herhaalt dat herstelmaatregelen in haar ogen niet kunnen gelden als beschermingsmaatregelen als bedoeld in het arrest Briels.

Het Hof heeft tot slot aan A-G Kokott gevraagd wanneer er een conclusie te verwachten is. De A-G deelde mee dat zij op 12 juli 2018 een conclusie zal nemen.

Hoe nu verder?

Tijdens de zitting zijn de standpunten naar voren gebracht door de betrokken partijen die ten aanzien van de meeste partijen weinig nieuws opleverden. Wel viel de kritische houding van de Commissie op. Ook de A-G leek niet onverdeeld enthousiast over het PAS. Wij wachten dan ook met belangstelling de conclusie van de A-G af die, zoals gezegd, op 12 juli 2018 zal verschijnen. Nu het Hof de conclusie van de A-G zal afwachten, zal het Hof haar arrest hoogstwaarschijnlijk pas in het najaar wijzen.

Heeft u nog vragen naar aanleiding van het bovenstaande? Neem dan gerust contact met mij op.