Actualisatie overzichtsuitspraak planschaderecht

Op 6 augustus 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3690) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) een zogenoemde ‘overzichtsuitspraak’ gedaan over tegemoetkoming in planschade. In de uitspraak worden diverse aspecten van het planschaderecht overzichtelijk behandeld. In deze blog zetten wij de belangrijkste aandachtspunten uit de uitspraak op een rij.

In 2016 zag de Afdeling, gelet op de in de rechtspraktijk levende behoefte daaraan, aanleiding om een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar rechtspraak over tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘de Wro’). Zie voor de eerdere overzichtsuitspraak de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582). Dit was de eerste overzichtsuitspraak die de Afdeling heeft gedaan. Met de overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025 actualiseert de Afdeling het in die eerste uitspraak gegeven overzicht van haar rechtspraak.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, daarmee is ook de Wro komen te vervallen. Naar verwachting zal het overgangsrecht voor het planschaderecht – zoals neergelegd in de artikelen 4.17 tot en met 4.20 van de Invoeringswet Omgevingswet – ertoe leiden dat het oude recht nog gedurende meerdere jaren van toepassing blijft. Ook de Afdeling wijst er in de overzichtsuitspraak op dat het in de lijn der verwachtingen ligt dat het oude planschaderecht de komende jaren nog van groot belang zal blijven voor de rechtspraktijk van het omgevingsrechtelijk nadeelcompensatierecht. Op grond van het overgangsrecht blijft het oude recht kort gezegd van toepassing op een verzoek om planschadevergoeding als gevolg van een bestemmingsplan, dat wordt ingediend binnen 5 jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze termijn van 5 jaar is zelfs nog langer als het schadeveroorzakend besluit een bestemmingsplan is dat pas na 1 januari 2024 (op grond van artikel 3.1 van de Wro) wordt vastgesteld en onherroepelijk wordt (zie artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet).

De overzichtsuitspraak bevat zelf geen nieuwe inhoudelijke overwegingen. De overzichtsuitspraak biedt een overzicht van de Afdelingsrechtspraak op hoofdlijnen. Desondanks is de uitspraak zeer nuttig, als vertrekpunt of naslagwerk, voor iedereen die in de praktijk van het planschaderecht werkzaam is.

Een verzoek om tegemoetkoming in planschade wordt doorgaans volgens een vaste volgorde behandeld door bestuursorganen. De Afdeling hanteert die volgorde ook in de overzichtsuitspraak. Voor een verdere uitwerking hiervan, verwijzen wij naar rechtsoverweging 4 t/m 6 van de uitspraak.

Wij lichten verschillende aspecten uit de nieuwe overzichtsuitspraak hieronder toe.

Voor tegemoetkoming in schade buiten de in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro limitatief opgesomde gevallen bestaat geen grondslag. Schade komt dus alleen voor vergoeding op grond van deze bepaling in aanmerking, als het gaat om een besluit dat is genoemd in dit artikellid.

In de limitatieve opsomming is artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht niet opgenomen. De mogelijkheid om vergunningsvrij te bouwen is een gevolg van de keuze van de wetgever en kan, aldus de Afdeling, niet aan het nieuwe bestemmingsplan worden toegerekend (ECLI:NL:RVS:2018:1682). Mogelijkheden om vergunningsvrij te bouwen worden dus niet bij de planologische vergelijking betrokken.

Onrechtmatig handelen/nalaten valt ook niet onder artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Planschade betreft immers een regeling waarbij een bestuursorgaan schade vergoedt die is ontstaan door rechtmatig handelen. Voor onrechtmatig handelen staat de mogelijkheid open tot het indienen van een verzoek op grond van artikel 8:88 Awb of een verzoek bij de civiele rechter. Voor privaatrechtelijke transacties en afspraken tussen de gemeente en derden bestaat evenmin een grondslag (ECLI:NL:RVS:2022:550).

In de overzichtsuitspraak heeft de Afdeling een duidelijker onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte planschade. Directe planschade gaat over gevolgen door een planologische wijziging op gronden van degene die verzoekt om een tegemoetkoming in planschade en indirecte planschade gaat over gevolgen door een planologische wijziging op gronden van derden. Daarbij zijn de rechtsoverwegingen over indirecte planschade aangevuld met de jurisprudentie van de Afdeling over hoe een schadefactor bij een planvergelijking moet worden ingevuld. De Afdeling oordeelt als volgt:

Daarnaast beschrijft de Afdeling in de overzichtsuitspraak hoe moet worden omgegaan met flexibiliteitsbepalingen in een bestemmingsplan (in het bijzonder zeer uitgebreid over ‘uit te werken bestemmingen’).

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de peildatum voor het vaststellen van vermogensschade en inkomensderving de dag van het schadeveroorzakende besluit is. De Afdeling benadrukt daarbij dat de Wro geen aanknopingspunten biedt dat dit anders zou kunnen zijn bij schade in de vorm van inkomensderving.

Verder is het sinds 2013 al vaste rechtspraak dat waardevermindering van een onroerende zaak moet voortvloeien uit een oorzaak met een duurzaam karakter om voor een tegemoetkoming in aanmerking te komen (ECLI:NL:RVS:2013:1621). Maar hoe zit dat dan met planologische beperkingen in een provinciale verordening in de zin van artikel 4.1, derde lid Wro? In artikel 4.1, tweede lid, van de Wro is namelijk bepaald dat in beginsel binnen een jaar na de inwerkingtreding van die verordening een bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Dit maakt volgens de Afdeling niet dat de in de provinciale verordening opgenomen planologische beperkingen van tijdelijke aard zijn. Een aanvrager kan ook dan, als gevolg van die beperkingen, permanente schade lijden in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak (ECLI:NL:RVS:2022:1439). De inwerkingtreding van het bestemmingsplan neemt de schade ten gevolge van die provinciale beperking niet weg. Het leidt evenmin tot aanvullende planschade. De bepaling uit de provinciale verordening blijft dus de schadeoorzaak (ECLI:NL:RVS:2024:719).

Een belangrijke ontwikkeling in het planschaderecht waar in de vorige overzichtsuitspraak nog geen aandacht aan werd besteed, betreft het zogenoemd tijdelijk voordeel. Dit gaat kort gezegd om de situatie waarbij een aanvrager een onroerende zaak verkrijgt, waarna er een voor hem voordelige planologische wijziging plaatsvindt die later weer ongedaan wordt gemaakt. Dat latere ongedaan maken van het eerdere voordeel levert dan in beginsel geen schade op die voor vergoeding in aanmerking komt. Dit geldt voor directe en indirecte planschade. De Afdeling bespreekt dit in rechtsoverweging 64.

Wij merken voorafgaand op dat de Afdeling ten opzichte van de overzichtsuitspraak uit 2016 de bespreking van haar rechtspraak over het normaal maatschappelijk risico en risicoaanvaarding heeft omgedraaid. Nu bespreekt de Afdeling eerst risicoaanvaarding en pas daarna het normaal maatschappelijk risico. Deze volgorde is volgens ons ook logischer, want als sprake is van risicoaanvaarding, dan hoeft de omvang van de schade ook niet te worden bepaald. Dit betekent dat de vraag of (een deel van) de schade tot hetnormaal maatschappelijk risico behoort, ook niet beantwoord hoeft te worden (ECLI:NL:RVS:2015:2109).

Ten opzichte van 2016 bevat de overzichtsuitspraak voor wat betreft risicoaanvaarding weinig nieuws. Wij wijzen op één aanvulling van de Afdeling ten aanzien van voorzienbaarheid.

Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid. Dat wil zeggen: de schadeoorzaak was te voorzien op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Bewustzijn van het risico bij de aanvrager is geen vereiste voor risicoaanvaarding. Als een beleidsvoornemen niet openbaar is gemaakt, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Maar toch kunnen specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de aanvrager feitelijk op de hoogte was van een aanstaande planologische ontwikkeling, in bepaalde gevallen een rol spelen bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van (subjectieve) voorzienbaarheid (ECLI:NL:RVS:2024:3023). Dit is nieuw ten opzichte van de overzichtsuitspraak uit 2016.

In artikel 6.2, eerste lid, van de Wro is bepaald dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen (ECI:NL:RVS:2012:BV7254). Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Tevens is van belang of het gedurende een reeks van jaren binnen het gevoerde ruimtelijke beleid past (ECLI:NL:RVS:2016:986). Dit is niet nieuw ten opzichte van de overzichtsuitspraak uit 2016.

Wél nieuw ten opzichte van de overzichtsuitspraak uit 2016 zijn de handvatten voor het bepalen van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. In de uitspraak van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) heeft de Afdeling hiervoor verschillende handvatten gegeven.

Tot slot gaat de Afdeling in op verschillende procedurele aspecten ten aanzien van het planschaderecht. Ten aanzien van de eisen die worden gesteld aan een door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige en de manier waarop het bestuursorgaan zich kan vergewissen van de deskundigheid van een te benoemen deskundige, verwijst de Afdeling naar de handvatten die zij heeft gegeven in de uitspraak van 24 juli 2024 (de Afdeling verwijst naar een uitspraak uit 2016, maar bedoeld zal zijn ECLI:NL:RVS:2024:2983 en ECLI:NL:RVS:2024:3022). Ook dit betreft een belangrijke verduidelijking ten opzichte van de overzichtsuitspraak uit 2016.

Daarnaast geldt dat de Afdeling sinds 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:363) niet langer de grondentrechter hanteert tussen beroep en hoger beroep in andere dan omgevingsrechtelijke zaken. Uit een uitspraak van 9 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:693) volgt dat ook voor planschadezaken (en nadeelcompensatiezaken in het algemeen) de Afdeling de grondentrechter heeft verlaten. Dit betekent dat een appellant in hoger beroep in beginsel nieuwe gronden kan aanvoeren die hij eerder niet heeft aangevoerd. Ook dit is nieuw ten opzichte van de vorige overzichtsuitspraak. De Afdeling gaat hier in rechtsoverweging 157 op in.

Het planschaderecht bestaat uit veel verschillende leerstukken waar veel rechtspraak over is. De overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025 vormt een handig naslagwerk voor iedereen die met planschadezaken te maken heeft.

Voor verzoeken om nadeelcompensatie die onder het nieuwe recht vallen, wijzen wij erop dat de Omgevingswet het planschaderecht op belangrijke punten heeft gewijzigd. Zie onze eerdere blogreeks over de belangrijkste wijzigingen.