Afdeling oordeelt over brancheringsregeling in bestemmingsplan Appingedam

De gemeenteraad van Appingedam moet de in het bestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling voor detailhandel, vanwege de Europese Dienstenrichtlijn, beter motiveren. Dat volgt uit de (tussen)uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062).

Casus Appingedam

De gemeenteraad van Appingedam heeft in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ een ‘brancheringsregeling’ opgenomen. Op grond van deze brancheringsregeling is op een winkellocatie buiten het stadscentrum van Appingedam uitsluitend detailhandel in volumineuze goederen toegestaan. Onder volumineuze detailhandel wordt volgens het bestemmingsplan verstaan detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra (zoals detailhandel in auto’s, boten, caravans en tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, ruitersportartikelen, fietsen en autoaccessoires). Doel van de brancheringsregeling is het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. De gemeenteraad vreest dat (het toestaan van) reguliere detailhandel buiten het stadscentrum negatieve gevolgen zal hebben voor de leefbaarheid van het stadscentrum, onder meer als gevolg van winkelleegstand die zal ontstaan.

Prejudiciële vragen

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:75) aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘het Hof’) prejudiciële vragen gesteld over deze zaak. De vragen hadden betrekking op – kort gezegd – de verhouding tussen brancheringsregelingen voor detailhandel en de Dienstenrichtlijn. In de uitspraak van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.

Uitspraak Hof van Justitie

Uit de uitspraak van het Hof volgt – kort gezegd – dat detailhandel in goederen voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn een ‘dienst’ is en dat de bepalingen betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters zo moeten worden uitgelegd dat zij ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties. Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan is volgens het Hof een eis als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Het gevolg is dat de verenigbaarheid van de brancheringsregeling met de Dienstenrichtlijn getoetst moet worden aan artikel 15 van die richtlijn.

Volgens het Hof moet artikel 15, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn zo worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een planregeling die de activiteit bestaande uit niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van de gemeente verbiedt, mits alle in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.

Tussenuitspraak Afdeling

Of de betreffende brancheringsregeling aan de hiervoor genoemde voorwaarden voldoet, is volgens het Hof aan de Afdeling om te beoordelen. Het Hof geeft wel mee dat het oogmerk om in het kader van een goede ruimtelijke ordening de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een territoriale beperking als gevolg van een brancheringsregeling rechtvaardigt.

In de uitspraak van 20 juni 2018 spitst de discussie zich toe op de vraag of is voldaan aan de in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn gestelde eisen inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. De Afdeling oordeelt dat de evenredigheid van de brancheringsregeling (vooralsnog) onvoldoende gemotiveerd is.

Non-discriminatie niet in geschil

Het discriminatieverbod houdt in dat de eisen geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of (voor vennootschappen) de plaats van de statutaire zetel. In de zaak Appingedam is niet in geschil dat de brancheringsregeling niet in strijd is met deze eis.

Noodzaak planregeling aangetoond

Volgens de Afdeling is voldoende aangetoond dat de brancheringsregeling voldoet aan de eis van noodzakelijkheid. Deze eis houdt in dat de brancheringsregeling gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.

Evenredigheid planregeling niet aangetoond

De eis van evenredigheid houdt een doel-middeltoets in: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

De gemeenteraad heeft de brancheringsregeling opgenomen omdat hij ervan uitging dat (het toestaan van) reguliere detailhandel buiten het stadscentrum ten koste gaat van de leefbaarheid van het centrumgebied. Ter onderbouwing van deze stelling heeft de raad zich echter enkel op algemene ervaringsregels gebaseerd, zonder dat hij daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens heeft overgelegd waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het plangebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum aannemelijk worden gemaakt. De Afdeling overweegt dat de raad bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw had kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en ? indien voorhanden – meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. Dit is echter niet gebeurd, zodat de Afdeling concludeert dat een analyse van de geschiktheid van de maatregelen ontbreekt. Aangezien deze analyse ontbreekt, kan de Afdeling nog niet beoordelen of de brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand te voorkomen c.q. of de brancheringsregeling aan de eis van evenredigheid voldoet.

Tot slot

De Afdeling heeft de gemeenteraad opgedragen het geconstateerde gebrek te herstellen. Gelet op de vingerwijzingen die de Afdeling geeft, mag worden aangenomen dat de Afdeling het in beginsel mogelijk acht dat het geconstateerde gebrek door middel van een aanvullende motivering wordt gerepareerd. Wel is duidelijk dat die motivering gegrond zal moeten worden op algemeen beschikbaar of specifiek onderzoek waaruit blijkt dat de vestiging van reguliere detailhandel buiten het stadscentrum inderdaad gevolgen heeft voor de leegstand in het stadscentrum. In de kern zal dat onderzoek neerkomen op een soort van omgekeerde laddertoets. In een laddertoets voor nieuwe detailhandel wordt gemotiveerd waarom er geen onaanvaardbare leegstand zal ontstaan. In de motivering die de Afdeling verlangt om bepaalde vormen van detailhandel uit te sluiten, zal onderbouwd moeten worden dat het niet-uitsluiten tot onaanvaardbare leegstand in het stadscentrum zal leiden.

Zijn er nog vragen? Neem gerust contact op met Luuk Gerritsen of Tycho Lam.