De beginselplicht tot handhaving: handhaving blijft voorop staan

In een uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678) heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gewezen over de beginselplicht tot handhaving. Met deze uitspraak verduidelijkt de Afdeling de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden.

De Afdeling roept in voornoemde uitspraak van 5 maart 2025 herinnering dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.

Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken, aldus de Afdeling. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

De nieuwe formulering van de beginselplicht is in twee andere uitspraken van 5 maart 2025 door de Afdeling gehanteerd (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:854 en ECLI:NL:RVS:2025:863). Ook in de uitspraken van 12 en 19 maart wordt de nieuwe formulering gebruikt (zie ABRvS 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1036 en ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1175).

De nieuwe beginselplicht formule luidt als volgt:

Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. De bestuursrechter toetst dan of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en vervolgens of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Daarbij noemt de Afdeling als voorbeeld een schending van het gelijkheidsbeginsel of van het vertrouwensbeginsel.

Met de uitspraak van 5 maart 2024 schept de Afdeling duidelijkheid voor de praktijk: handhaving is (nog steeds) het uitgangspunt, omdat het algemeen belang gediend is met handhaving. De beginselplicht blijft dus onverminderd relevant, ook na de Harderwijk-uitspraak.