Bestuursrechtelijk kader verduidelijkt voor immateriële schadevergoeding bij privacy-schending
Op 1 april 2020 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in vier zaken* geoordeeld over verzoeken om immateriële schadevergoeding bij een privacy-inbreuk. De Afdeling heeft hierin uitvoerig stilgestaan bij de beoordeling van dergelijke verzoeken.
In deze blog gaan we in op de bevoegdheid van de bestuursrechter bij een verzoek om schadevergoeding. Vervolgens geven we aan welke vuistregels zijn af te leiden uit de uitspraken van de Afdeling ten aanzien van immateriële schadevergoeding bij een privacy-inbreuk.
De zaken in het kort
In alle zaken komt de Afdeling tot het oordeel dat sprake is van een schending van de AVG. Het verzoek om schadevergoeding wordt in vier zaken afgewezen.
- In de zaken ECLI:NL:RVS:2020:901 en ECLI:NL:RVS:2020:900 heeft een burger een inzageverzoek gedaan bij een gemeente, waaraan de respectieve colleges niet tijdig of niet volledig hebben voldaan.
- In de zaak ECLI:NL:RVS:2020:899 oordeelt de Afdeling dat het college van B&W in strijd met de AVG heeft gehandeld, door gegevens van de burger op het VNG-forum te plaatsen. De rechtbank heeft in een eerdere procedure vastgesteld dat dit onrechtmatig is. Omdat die uitspraak bindend is stelt ook de Afdeling de onrechtmatigheid vast.
- In de zaak ECLI:NL:RVS:2020:898 zijn door het Pieter Baan Centrum vertrouwelijke stukken met medische persoonsgegevens verstrekt aan een medisch tuchtcollege. Daarvoor is geen toestemming verkregen van de burger. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit een onrechtmatige verwerking is. Waar de rechtbank een schadevergoeding van € 300,- toekent, maakt de Afdeling daar € 500,- van.
Bevoegdheid bestuursrechter
In de uitspraken van 1 april 2020 oordeelt de Afdeling voor het eerst dat de bestuursrechter ook bevoegd is om een verzoek om vergoeding van materiële of immateriële schade te beoordelen, die ontstaan is als gevolg van een handelen in strijd met de AVG. Dit op grond van artikel 8:88 van de Awb.
De Afdeling ontleent hiertoe argumenten aan de AVG en de Uitvoeringswet AVG, die er kort samengevat op neerkomen dat:
- de aanspraak op schadevergoeding rechtstreeks voortvloeit uit de AVG;
- in artikel 82, zesde lid, van de AVG is bepaald dat gerechtelijke procedures voor het uitoefenen van het recht op schadevergoeding worden gevoerd voor de in de lidstaten bevoegde gerechten;
- de AVG niet bepaalt welke gerechten bevoegd zijn. Zodat het op grond van vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de lidstaten is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen. Als randvoorwaarden gelden het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel;
- in de Memorie van Toelichting bij de Uitvoeringswet AVG (Kamerstukken II, 2017-2018, 34851, nr. 3) in de implementatietabel bij artikel 82 (over het recht op schadevergoeding) is opgenomen: “Huidige titel 8.4 Awb of civiele rechter”.
Bestuursrechter mede bevoegd om te beslissen
De Afdeling leidt hieruit af dat uit artikel 8:88, lid 1, aanhef en onder a, van de Awb in samenhang met artikel 34 van de Uitvoeringswet AVG, voortvloeit dat de bestuursrechter mede bevoegd is om te beslissen op een verzoek om schadevergoeding.
Volgens de Afdeling wordt hierdoor aangesloten bij de bedoeling van de wetgever dat dezelfde rechter die oordeelt over beslissingen van bestuursorganen op een verzoek op grond van de artikelen 15-22 AVG, ook kan worden verzocht om te oordelen over schade die is ontstaan in verband met die besluiten.
De Afdeling overweegt dat aan de randvoorwaarden die het HvJEU stelt wordt voldaan. Door een concentratie van rechtsbescherming wordt een effectieve en doeltreffende rechtsbescherming gediend. Daarnaast wordt aan het gelijkwaardigheidsbeginsel voldaan. Het openstellen van de bestuursrechtelijke weg is geen procedureregel die aanspraken op het Unierecht ongunstiger behandelt dan vergelijkbare aanspraken op grond van het nationale recht.
Keuzevrijheid: bestuursrechter of civiele rechter?
De slotsom is dat degene die op grond van artikel 82 van de AVG aanspraak stelt te maken op schadevergoeding, keuzevrijheid heeft. Zijn verzoek kan worden voorgelegd aan zowel de bestuursrechter (via de verzoekschriftprocedure uit titel 8.4 van de Awb) als de civiele rechter.
Tenzij het gevorderde bedrag hoger is dan €25.000,-. In dat laatste geval is op grond van titel 8.4 van de Aw de civiele rechter exclusief bevoegd.
Interessant is dat de Afdeling uitdrukkelijk opmerkt dat, bij de toepassing van artikel 8:88 lid 1 van de Awb, door de bestuursrechter minder strikt zal worden vastgehouden aan de eis dat sprake moet zijn van een onrechtmatig besluit. Het gaat er volgens de Afdeling om dat er een verband is met een besluit als bedoeld in artikel 34 van de Uitvoeringswet AVG. Bijvoorbeeld een besluit op een verzoek om inzage in gegevens. Maar het besluit als zodanig hoeft niet onrechtmatig te zijn.
Vuistregels Afdeling omtrent de toekenning van immateriële schadevergoeding onder de AVG
Uit de AVG volgt dat bij een inbreuk op de AVG ‘de volledige schade’ dient te worden vergoed. Dat geldt zowel voor materiële als immateriële schade. Immateriële schade is schade die niet direct in geld is te waarderen. Denk bijvoorbeeld aan een vergoeding voor de emotionele schade die iemand oploopt na een ongeluk.
De AVG bevat geen specifieke regels over immateriële schadevergoeding. Daarvoor moet gekeken worden naar het schadevergoedingsrecht in het burgerlijk wetboek. Ook de bestuursrechter hanteert dit kader bij de beoordeling van een vordering tot schadevergoeding. In het burgerlijk wetboek is bepaald dat een benadeelde recht kan hebben op vergoeding van immateriële schade, indien deze ‘in zijn persoon is aangetast’.
Volgens de Afdeling moet ook bij het vaststellen van schadevergoeding bij privacy-inbreuken aansluiting worden gezocht bij dat wettelijk kader. De Afdeling geeft de volgende vuistregels.
1. De schade moet worden onderbouwd met concrete gegevens
In vier zaken is het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De Afdeling oordeelt dat door de burger onvoldoende concrete feiten zijn gesteld waaruit blijkt dat hij in zijn persoon is aangetast. De enkele stelling dat hij immateriële schade lijdt door de inbreuk op zijn privacy, is niet voldoende.
Zoals iedere vordering dient ook schade te worden onderbouwd. De Afdeling geeft aan dat dit ook geldt bij een schending van de AVG. Een burger kan niet volstaan met de enkele stelling dat sprake is van een privacy-inbreuk. De burger moet concrete gegevens aandragen ter onderbouwing van de schade.
Zo heeft rechtbank Amsterdam in een civiele zaak vorig jaar € 250,- aan immateriële schadevergoeding toegewezen. In die zaak had de benadeelde met stukken onderbouwd angst en stress te hebben ervaren door de privacy-inbreuk. In de vier zaken hebben de burgers niet met stukken onderbouwd gesteld welke schade zij hebben geleden. Om die reden wordt hun verzoek om schadevergoeding afgewezen.
2. Uitzondering op concrete onderbouwing van de schade: de aard en de ernst van de privacy-inbreuk
In bepaalde gevallen kan een ‘aantasting van de persoon’ worden aangenomen, zonder dat dit met concrete gegevens is onderbouwd. Namelijk als de aard en de ernst van de privacy-inbreuk zodanig is dat deze aantasting van de persoon voor de hand ligt. De Afdeling neemt dit criterium over van de Hoge Raad.
In de vier zaken tegen de gemeentes doet deze situatie zich volgens de Afdeling niet voor. Weliswaar is sprake van een inbreuk op de AVG, maar de gevolgen zijn niet zodanig ernstig dat het als inbreuk op een fundamenteel recht moet worden gekwalificeerd. Bij deze inbreuken is dus niet ‘automatisch’ sprake van aantasting in de persoon.
In de uitspraak over het Pieter Baan Centrum kent de Afdeling een vergoeding van € 500 aan immateriële schade toe. Zonder dat hiervoor een concrete onderbouwing is gegeven. Daarbij acht de Afdeling voornamelijk “de bijzondere gevoeligheid van de aard van de persoonsgegevens die in dit geval zonder toestemming van de betrokkene zijn verwerkt” (r.o. 36) van belang.
3. Schadevergoeding onder de AVG heeft geen punitief karakter
In de uitspraken over inzageverzoeken beroepen de burgers zich erop dat schadevergoeding onder de AVG een bestraffend karakter heeft en daarom zou moeten worden toegewezen. De Afdeling is het daar niet mee eens. Schadevergoeding dient ter compensatie of herstel bij een onrechtmatige inbreuk op privacy.
Dit moet worden onderscheiden van een bestraffende sanctie als een boete. Dat is in deze zaken echter niet aan de orde. Uit de AVG blijkt niet dat er bij een inbreuk op de AVG een verplichting bestaat om een schadevergoeding toe te kennen die verder gaat dan volledige vergoeding van de daadwerkelijke geleden schade.
Conclusie
De bestuursrechter mag, met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, ook oordelen over een verzoek om schadevergoeding op grond van de AVG. Daarnaast heeft de burger de keuzevrijheid om schadevergoeding te vorderen bij de bestuursrechter of de civiele rechter. Tenzij het gevorderde bedrag hoger is dan €25.000. Dan is alleen de civiele rechter bevoegd.
De volgende vuistregels gelden bij een verzoek van een burger om immateriële schadevergoeding wegens schending van de AVG:
- De burger dient in beginsel concrete gegevens aan te leveren voor hoe hij in zijn persoon is aangetast. En welke schade dat tot gevolg heeft. Bijvoorbeeld stukken waaruit blijkt dat hij ten gevolge van de privacy-inbreuk aantoonbaar veel stress of angst ervaart. De enkele stelling dat sprake is van een privacy-inbreuk volstaat niet.
- Indien de aard en de ernst van de privacy-inbreuk zodanig groot is dat aantasting van de persoon voor de hand ligt, dan kan de rechter ook zonder concrete gegevens een vergoeding toekennen. Een dergelijk geval doet zich bijvoorbeeld voor bij onrechtmatige verstrekking van gezondheidsgegevens.
- De AVG strekt tot vergoeding van de daadwerkelijk geleden schade en gaat niet verder dan dat. De AVG heeft geen punitief karakter. Schadevergoeding zal dan ook niet worden toegewezen met de reden dat dit een ‘afschrikwekkende werking’ heeft.
Vragen?
Heb je naar aanleiding van onze blogpost vragen? Neem dan contact op met Marie-Anna Bullens.
*
(Harderwijk) AbRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:901
(Borsele) AbRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:900
(Deventer) AbRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:899
(Pieter Baan Centrum) AbRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:898
