Brancheringsregelingen in bestemmingsplannen en de Dienstenrichtlijn; Hof van Justitie schept duidelijkheid

In de uitspraak van 30 januari 2018 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: “het Hof“) de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling“) gestelde prejudiciële vragen over – kort gezegd – de verhouding van brancheringsregelingen voor detailhandel tot de Europese Dienstenrichtlijn beantwoord. Het antwoord is: de Dienstenrichtlijn verzet zich niet per definitie tegen dergelijke regelingen, mits deze tot doel hebben de leefbaarheid van een centrum te behouden en leegstand tegen te gaan.

Het Hof stelt voorop dat – anders dan dat de Afdeling tot op heden van oordeel lijkt te zijn – detailhandel in goederen voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn een ‘dienst’ betreft. Voorts oordeelt het Hof dat de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van dienstverleners ook van toepassing zijn op ‘zuiver interne situaties’. Dat wil zeggen: situaties waarin alle relevante aspecten binnen één lidstaat plaatsvinden. Het Hof komt vervolgens tot de conclusie dat een brancheringsregeling in een bestemmingsplan, op grond waarvan bijvoorbeeld detailhandel in niet-volumineuze goederen buiten stadscentra niet is toegestaan, een eis betreft als bedoeld in de Dienstenrichtlijn die enkel is gericht tot de personen die activiteiten in de betreffende gebieden willen gaan ontwikkelen. Dat een dergelijke regeling is gericht op het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het kader van ruimtelijk beleid, maakt dat niet anders. Het gevolg is dat de verenigbaarheid van een brancheringsregeling met de Dienstenrichtlijn getoetst dient te worden aan de artikelen 14 (verboden eisen) en 15 (aan evaluatie onderworpen eisen) van de Richtlijn. Van een verboden eis is volgens het Hof geen sprake. Voor een brancheringsregeling is (vooral) artikel 15, lid 2 onder a, van de Dienstenrichtlijn relevant.

Een brancheringsregeling op grond waarvan detailhandel in niet-volumineuze goederen buiten stadscentra niet is toegestaan, stelt de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk van een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2 onder a, van de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn staat hier niet aan in de weg, mits voldaan wordt aan de voorwaarden uit artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Het Hof oordeelt dat het aan de Afdeling is om te beoordelen of aan deze voorwaarden wordt voldaan. Daarbij geeft het Hof wel mee dat het oogmerk om in het kader van een goede ruimtelijke ordening de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een territoriale beperking die een brancheringsregeling met zich brengt rechtvaardigt.

Wij zijn van oordeel dat deze uitspraak van het Hof weinig consequenties heeft voor de Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk. In de norm van een goede ruimtelijke ordening liggen wat ons betreft de eisen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid besloten. Met andere woorden: ook los van de Dienstenrichtlijn dient de planwetgever te motiveren dat een brancheringsregeling in een bestemmingsplan nodig is in het kader van een goede ruimtelijke ordening, niet verder strekt dan nodig is om het doel te bereiken en dat doel ook niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Wij verwachten daarom dat met de huidige toets aan ‘de goede ruimtelijke ordening’ in de meeste gevallen ook voldoende is gemotiveerd dat aan de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. Wij signaleren wel dat bovengemeentelijke regelgeving (provinciale verordeningen) en beleid (ook gemeentelijk) een deugdelijke motivering vaak ontbeert. Wij sluiten niet uit dat in procedures tegen bestemmingsplannen – al dan niet over de band van de exceptieve toetsing – met succes kan worden aangevoerd dat dergelijke regelgeving en dergelijk beleid – voor zover deze territoriale beperkingen stellen aan vormen van detailhandel – behalve in strijd met een goede ruimtelijke ordening, ook in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn en derhalve buiten toepassing moeten worden gelaten.