De onverbindendheid van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te verlenen voor ontwikkelingen die in strijd zijn met (bepaalde planregels van) het betrokken bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) kan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met de Wet ruimtelijke ordening (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3358 en 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:336). Het buiten toepassing laten van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan uitsluitend als deze een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming (lees: feitelijk onomkeerbare wijziging van het bestemmingsplan), dan wel indien de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking. De uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1955) illustreert hoe de Afdeling beoordeelt of een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid buiten toepassing moet worden gelaten omdat deze een ontoelaatbare wijziging van de bestemming tot gevolg heeft.
Wat was er aan de hand?
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiedam heeft aan een initiatiefnemer een omgevingsvergunning verleend voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, mogen gebruiken van een monumentaal pand als hotel. Burgemeester en wethouders hebben deze omgevingsvergunning met toepassing van een in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid verleend (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° van de Wabo). De rechtbank heeft de beroepen tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Omwonenden bestrijden in hoger beroep het oordeel van de rechtbank. Appellanten wijzen erop dat de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd is en (daarnaast) ruimte laat voor afwijkingen met grote planologische gevolgen. Om die reden is, zo stellen appellanten, de in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onverbindend wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. De rechtbank heeft dat, zo stellen appellanten, miskend.
Exceptieve toetsing van de afwijkingsbevoegdheid
Bij een zogeheten ‘exceptieve toetsing’toetst de bestuursrechter – in het kader van het beroep tegen een besluit – de rechtmatigheid van de regeling waarop het besluit (mede) is gebaseerd aan hoger recht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gevolg van deze exceptieve toetsing kan zijn dat de bestuursrechter de regeling onverbindend, dan wel buiten toepassing verklaart (deze begrippen worden regelmatig door elkaar gebruikt, zie ook de hierna aangehaalde conclusie van Widdershoven). Daardoor kan het besluit waartegen beroep is ingesteld worden vernietigd. Voor meer achtergrondinformatie over de exceptieve toetsing verwijzen wij naar de (uitgebreide en lezenswaardige) conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3557).
In de uitspraak van 13 juni 2018 toetst de Afdeling over de band van de verleende omgevingsvergunning of de afwijkingsbevoegdheid uit de planregels wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro buiten toepassing moet worden gelaten. Hiervoor is, zo zet de Afdeling in lijn met haar vaste jurisprudentie uiteen, slechts plaats indien de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking (zie ook bijvoorbeeld de uitspraken van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3358 en 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2975).
Afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking
De Afdeling overweegt allereerst dat de afwijkingsbevoegdheid niet onbeperkt is, omdat aan de toepassing daarvan voorwaarden zijn verbonden. Zo mogen bijvoorbeeld de gebruiksmogelijkheden van de nabijgelegen percelen niet in onevenredige mate worden beperkt en moet onder andere worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Het betoog van appellanten slaagt op dat punt dus niet.
Planologisch relevante wijziging
Interessanter zijn de overwegingen van de Afdeling met betrekking tot de vraag of sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming. De Afdeling overweegt dat voor de beantwoording van deze vraag van belang is of de bestaande bestemming realiseerbaar blijft na realisering van de afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij is van belang welk gebruik ingevolge de doeleindenomschrijving van de bestemming is toegestaan. Bij deze beoordeling komt, zo vervolgt de Afdeling, betekenis toe aan de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de voorliggende wijziging.
Op het monumentale pand waarop de aanvraag betrekking heeft, rust de bestemming “Gemengd 6”. In de doeleindenomschrijving staat dat een ambachtelijk bedrijf, atelier of galerie alleen op de begane grond is toegestaan. Het pand is verder geheel bestemd voor wonen met daarnaast maximaal vier kamers bed & breakfast. Dit komt erop neer dat een groot deel van het pand enkel voor wonen mag worden gebruikt. De Afdeling overweegt dat hoewel het gebruik als hotel in het verlengde ligt van een bed & breakfast (omdat het immers logies per nacht verschaft), het wél in de weg staat aan het gebruik van het pand voor wonen. Dit gebruik van het pand blijft na realisering van het hotel niet meer realiseerbaar, zodat de bestemming “Gemengd 6” niet meer realiseerbaar is. Verder overweegt de Afdeling dat de aard van een hotel met zeventien kamers wezenlijk anders is dan een woonfunctie. Bovendien is de ruimtelijke uitstraling van een hotel met zeventien kamers anders dan de ruimtelijke uitstraling van een woonfunctie met vier kamers voor bed & breakfast. Zo brengt het hotel meer aanloop van bezoekers en verkeersbewegingen met zich en vinden er meer laad- en losactiviteiten plaats, aldus de Afdeling.
Kortom, de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid dient buiten toepassing te worden gelaten. Gelet hierop hebben burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning op een onjuiste grondslag verleend.
Belang voor de praktijk
Deze uitspraak maakt, wederom, duidelijk dat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid buiten toepassing wordt gelaten, indien door middel van de toepassing van deze bevoegdheid sprake is van een planologisch relevante wijziging. Naar ons oordeel is in deze uitspraak doorslaggevend geweest dat het pand geheel als hotel zal worden gebruikt, waardoor het gebruik voor wonen niet meer realiseerbaar is.
Gelet hierop is het zaak om bij de toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid duidelijk voor ogen te houden of het (beoogde) gewijzigde gebruik samengaat met de reeds geldende bestemming. Bij twijfel is het verstandig om te onderzoeken of de omgevingsvergunning mogelijk op een andere grondslag kan worden gebaseerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de toepassing van de kruimelgevallenregeling (zie artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht). Op deze manier kunnen (eventuele) procesrisico’s worden verkleind.
Mocht je nog vragen hebben naar aanleiding van deze blog? Neem dan gerust contact op met Rachid Benhadi of Yasemin Demirci.
