Optreden tegen drugshandel op straat: welke (on)mogelijkheden heeft de burgemeester?

Uit de veiligheidsmonitor 2025 van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat bijna de helft van de inwoners (49%) een toename van verdachte situaties in hun buurt ervaart. Vooral drugshandel in de buurt wordt door inwoners opgemerkt. Om op te kunnen treden tegen drugshandel op straat moet de burgemeester naar de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: ‘APV’) grijpen, mits deze een daarop toegesneden bevoegdheid geeft. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) blijkt echter dat de burgemeester nogal eens misgrijpt. In dit blog volgen daarom onze tips voor burgemeesters om (weer) grip op de aanpak tegen straathandel in drugs te krijgen.  

De burgemeester kan tegen drugshandel op straat optreden, in het geval de gemeenteraad artikel 2:74 van de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: ‘VNG’) – of een daarmee vergelijkbare bepaling – in de APV heeft opgenomen. Artikel 2:74 van de modelverordening van de VNG luidt als volgt:

Op grond van dit artikel mag iemand zich – kort gezegd – niet op een openbare plaats ophouden met het “kennelijke doel” om in drugs of “daarop gelijkende waar” te handelen, dan wel daarin te bemiddelen of behulpzaam te zijn. Daarmee zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (“drugsrunners”) van de straathandel in drugs in het artikel strafbaar gesteld.

Voor het criterium “daarop gelijkende waar” geldt dat hieronder ook nieuwe middelen vallen die in de samenleving al wel als genotsmiddel worden gebruikt maar niet op de lijsten uit de Opiumwet zijn opgenomen. Te denken valt aan ketamine. Eerder gold dit ook voor lachgas en designerdrugs (zoals ‘3-mmc’) toen deze nog niet in de Opiumwet waren opgenomen (ABRvS 17 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6155, r.o. 5.1-5.2). Lachgas en designerdrugs vallen sinds 1 januari 2023 respectievelijk 1 juli 2025 onder de Opiumwet.

De Afdeling heeft in een uitspraak van 17 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:6155) overwogen dat “daarop gelijkende waar” een voldoende duidelijk criterium is, dat niet in strijd met het “lex certa-beginsel” wordt geacht. Op grond van dit beginsel moet de wetgever met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijven.

Om op grond van artikel 2:74 van de APV handhavend te kunnen optreden moet de burgemeester voldoende aannemelijk maken dat een betrokkene het “kennelijke doel” heeft gehad om in de openbare ruimte drugs te verhandelen (of hierbij behulpzaam is geweest of erbij heeft bemiddeld).Dit betekent dat de burgemeester concrete feiten en omstandigheden moet aandragen waaruit het kennelijke doel van de straathandel in drugs kan worden afgeleid. De burgemeester is dus niet gehouden om de straathandel in drugs aan te tonen of hiervoor dragend bewijs te leveren. Ook is de aanwezigheid van drugs niet vereist om de overtreding aannemelijk te maken (ABRvS 22 april 2020,ECLI:NL:RVS:2020:1117, r.o. 4.3).

Om de overtreding aannemelijk te maken mag de burgemeester in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen die zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage of opgesteld proces-verbaal van de politie. Als die bevindingen worden betwist dan zal de burgemeester moeten onderzoeken of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd (zie bijv. ABRvS 21 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:336, r.o. 6-6.2 en ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117, r.o. 4.3).

De burgemeester mag ook uitgaan van de juistheid van de bestuurlijke rapportage wanneer de strafzaak voor hetzelfde feit (de drugshandel op straat) is geseponeerd wegens onvoldoende bewijs. Een strafrechtelijke vervolging betreft namelijk een andere procedure met andere afwegingen dan de bestuursrechtelijke procedure (ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3861, r.o. 2.1).

De lat voor de burgemeester ligt echter hoog om artikel 2:74 van de APV met succes te kunnen toepassen. Uit de rechtspraak blijkt dat diverse omstandigheden volgens de Afdeling op zichzelf niet voldoende zijn om het kennelijke doel tot drugshandel op straat aannemelijk te maken. Het gaat dan om de volgende op zichzelf staande omstandigheden:

Om het kennelijke doel tot straathandel wel aannemelijk te kunnen maken, zijn volgens de Afdeling op zijn minst de volgende (bijkomende) concrete aanwijzingen nodig:

Wanneer bovengenoemde concrete aanwijzingen zich voordoen in combinatie met het aantreffen van drugs of andere attributen die duiden op drugshandel – zoals contant geld, wapens, telefoons, verpakkingsmaterialen, grammenweegschaal, etc. – kan de burgemeester voldoende aannemelijk maken dat een betrokkene het kennelijke doel heeft gehad om in de openbare ruimte drugs te verhandelen en daarmee artikel 2:74 van de APV heeft overtreden.

Wanneer de burgemeester de overtreding van artikel 2:74 van de APV voldoende aannemelijk heeft gemaakt, is de burgemeester op grond van artikel 125, derde lid, en artikel 172 van de Gemeentewet bevoegd om handhavend op treden. Gelet op artikel 5:32 van de Awb kan de burgemeester in dat geval aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen om een herhaling van de overtreding van artikel 2:74, eerste lid, van de Apv te voorkomen. In dat geval is sprake van het opleggen van een herstelsanctie door de burgemeester die niet strafrechtelijk van aard is. De betrokkene verbeurt namelijk geen dwangsom wanneer hij zich niet opnieuw in de openbare ruimte begeeft met het kennelijke doel om drugs te verhandelen en zodoende niet opnieuw een overtreding van artikel 2:74 van de APV begaat (ABRvS 21 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2301, r.o. 7).

De rechtspraak van de Afdeling laat zien dat de burgemeester artikel 2:74 APV niet lichtzinnig kan toepassen. Om succesvol te kunnen optreden tegen drugshandel op straat dient de burgemeester op basis van concrete feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk te maken dat een betrokkene het kennelijke doel heeft gehad om in de openbare ruimte drugs te verhandelen en daarmee artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. In dit blog hebben wij aangegeven om welke feiten en omstandigheden het dient te gaan. Wij wijzen er daarbij op dat met de enkele succesvolle vaststelling van de overtreding en het vervolgens kunnen opleggen van een last onder dwangsom, de kous nog bepaald niet af is. Het vaststellen dat de last is overtreden en het vervolgens invorderen van verbeurde dwangsommen kost ook de nodige kruim. Daarover volgt een afzonderlijke blog. Als u uitgebreider of dit onderwerp wilt sparren, kunt u contact opnemen met Franc Pommer en/of Folmer Helder.