Gebiedsbescherming onder de Omgevingswet

Gebiedsbescherming Omgevingswet

Ook onder de Omgevingswet (Ow) blijven gebiedsbescherming en de huidige stikstofproblematiek onverminderd actueel. Welke regels gaan hiervoor onder de Omgevingswet gelden en wat betekent dit voor de gebiedsontwikkelingspraktijk? Hoe moeten bij een omgevingsplan de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld? En wanneer is sprake van vergunningplichtige natuuractiviteiten? In deze blog gaan Rachid Benhadi en Yasemin Demirci nader in op deze vragen.

Aanvullingsspoor natuur Omgevingswet

Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming. Deze regels gaan op in de Omgevingswet via het aanvullingsspoor natuur. Daarbij is een beleidsneutrale omzetting beoogd, zo lezen we in de Parlementaire Geschiedenis (Kamerstukken II 2017-18, 34 985, nr. 3, p. 7):

“Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet natuurbescherming is door het toenmalige kabinet meermalen bevestigd dat het normenkader en de instrumenten ongewijzigd zullen overgaan en dat geen afbreuk wordt gedaan aan het beschermingsniveau; de overgang van de regels over de bescherming van de natuur en de daarbij horende bevoegdheidsverdeling geschiedt dus beleidsneutraal.” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).

De Omgevingswet biedt een palet aan instrumenten om zeker te stellen dat het natuurbelang op volwaardige wijze wordt meegenomen bij beleidsvorming en besluitvorming. En dat de natuur, rekening houdend met andere belangen, wordt beschermd. Hierna gaan wij in op een aantal van deze belangrijke instrumenten.

Vooraf merken wij op dat bij de overgang van het stelsel van de Wet natuurbescherming naar het stelsel van de Omgevingswet zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Dat betekent concreet onder meer dat:

  • de natuurvisie onderdeel wordt van de omgevingsvisie;
  • beheerplannen voor Natura 2000-gebieden worden aangemerkt als een verplicht programma; en
  • de specifieke verbodsbepalingen ter bescherming van Natura 2000-gebieden worden aangewezen als activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is.

Aanwijzingsbesluit Natura 2000-gebieden

Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale natuurgebieden worden onder de Omgevingswet met een aanwijzingsbesluit aangewezen (artikel 2.44 van de Ow). De aanwijzing van Natura 2000-gebieden geschiedt bij besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In het aanwijzingsbesluit dienen (onder andere) de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied te worden vastgesteld.

Beheerplan als verplicht programma voor provincies en Rijk

Onder de Omgevingswet wordt met programma’s gewerkt om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken en te behouden (Afdeling 3.2 van de Ow). Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen facultatieve (vrijwillige) en verplichte programma’s. Onder de Omgevingswet zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied ligt verplicht om een beheerplan vast te stellen voor dat Natura 2000-gebied (artikel 3.8 lid 3 van de Ow). Deze taak ligt in sommige gevallen bij één van de ministers (artikel 3.9 lid 3 van de Ow).

Eisen aan de inhoud en de duur van het beheerplan worden in de vorm van instructieregels gesteld in het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: ‘het Bkl’). Op grond van artikel 4.26 van het Bkl dient het beheerplan voor het Natura 2000-gebied in ieder geval een beschrijving te bevatten van de voor dat gebied:

  1. nodige instandhoudingsmaatregelen (als bedoeld in de zin van artikel 3 lid 1 en 2 onder b t/m d en artikel 4 lid 1, eerste zin, of lid 2 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn);
  2. nodige passende maatregelen (als bedoeld in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn); en
  3. met bovengenoemde maatregelen beoogde resultaten.

Daarnaast kunnen in het beheerplan projecten worden beschreven die zijn uitgezonderd van de omgevingsvergunningsplicht voor de Natura 2000-activiteit (waarover verderop in dit blog meer). De grondslag hiervoor is opgenomen in artikel 11.18 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: ‘het Bal’). Dit betreft een voortzetting van de huidige mogelijkheden op grond van de Wet natuurbescherming.

Omgevingswaarden voor stikstofdepositie

Op grond van Afdeling 2.3 van de Ow worden omgevingswaarden vastgesteld met het oog op de doelen van de wet (artikel 2.9 van de Ow). Met dit instrument kan de gewenste te bereiken kwaliteit voor de fysieke leefomgeving worden vastgelegd.

Op grond van artikel 2.15a van de Ow heeft het Rijk omgevingswaarden voor stikstofdepositie vastgesteld. Deze luiden (vooralsnog) als volgt:

Artikel 2.15a (omgevingswaarden stikstofdepositie

1. Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:

a. in 2025: ten minste 40%;
b. in 2030: ten minste 50%;
c. in 2035: ten minste 74%.”.

Op grond van artikel 2.15a lid 2 van de Ow zijn deze omgevingswaarden bedoeld als resultaatsverplichtingen. In artikel 2.15a lid 3 van de Ow is bepaald dat in elk geval in 2028 wordt bezien of met het programma ‘Programma stikstofreductie en natuurverbetering’ wordt voldaan aan de omgevingswaarden voor 2035.

Vaststelling omgevingswaarde na 2035

Conform artikel 2.15 lid 4 van de Ow moet de regering uiterlijk in 2033, en daarna minstens twee jaar voor het einde van de termijn waarbinnen minimaal 74% van de omgevingswaarde behaald moet zijn, een wetsvoorstel indienen om artikel 2.15a lid 1 van de Ow aan te passen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe om de omgevingswaarde voor de volgende periode te bepalen. Het uiteindelijke doel hiervan is om de stikstofdepositie op termijn te verminderen tot het niveau dat noodzakelijk is voor een gunstige staat van instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten op nationaal niveau

Mogelijke al snellere aanscherping omgevingswaarden

Let op: deze omgevingswaarden zullen mogelijk al eerder worden aangescherpt. Wij wijzen hiervoor op het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Omgevingswet (omgevingswaarde stikstofdepositie 2030 en vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen)’ die op 14 februari 2023 voor consultatie is vrijgegeven (waarover verderop in dit blog meer).

Gebiedsbescherming in het omgevingsplan

Natuur maakt onderdeel uit van de fysieke leefomgeving. Dit volgt expliciet uit artikel 1.2 lid 2 onder h van de Ow:

Artikel 1.2 (fysieke leefomgeving)

(…)
2. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval:
(…)
h. natuur”.

Dit houdt in dat het omgevingsplan ook regels kan bevatten die gericht zijn op het beschermen van de natuur (zoals aangegeven in artikel 4.1 van de Ow). Bij het opstellen van een omgevingsplan moet daarom ook rekening worden gehouden met de aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden (zoals vermeld in artikel 2.44 van de Ow). Dat betekent in voorkomend geval dat beoordeeld moet worden wat de gevolgen van de met het omgevingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen zijn op de instandhoudingsdoelen die zijn vastgelegd in de (relevante) aanwijzingsbesluiten.

Passende beoordeling omgevingsplan

De bepalingen over de passende beoordeling uit artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming keren onder de Omgevingswet terug in artikel 16.53c van de Ow. Het omgevingsplan moet, net als het huidige bestemmingsplan, passend worden beoordeeld als de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze passende beoordeling is bedoeld om te bepalen of de voorgestelde ontwikkelingen de instandhoudingsdoelstellingen – die zijn gesteld om Natura 2000-gebieden te beschermen – beïnvloeden (zoals volgt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn). In artikel 10.24 lid 1 van het Bkl is namelijk bepaald dat een plan (als bedoeld in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn) alleen wordt vastgesteld als uit een passende beoordeling (als bedoeld in artikel 16.53c lid 1 van de Ow) de zekerheid is verkregen dat het plan (zoals een omgevingsplan) de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten:

Artikel 10.24 (passende beoordeling plannen Natura 2000)

  1. Een plan als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn wordt alleen vastgesteld, als uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 16.53c, eerste lid, van de wet, de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.”.

Mogelijke afwijking voor passende beoordeling omgevingsplan

In afwijking hiervan hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt als sprake is van een zogenoemde één-op-één-inpassing (artikel 16.53c lid 2 van de Ow). Dit is een voortzetting van de mogelijkheid van de één-op-één-inpassing uit artikel 2.8 lid 2 van de Wet natuurbescherming (zie bijvoorbeeld ook AbRS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3990, r.o. 4.3).

Daarnaast kan – net zoals dat ook al mogelijk is onder de Wet natuurbescherming, zie artikel 2.8 lid 2 van de Wet natuurbescherming – de ADC-toets worden doorlopen (artikel 10.24 lid 2 Bkl).

Referentiesituatie planspoor

Onder het huidige recht geldt in het planspoor dat de effecten als gevolg van de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen, afgezet moeten worden tegen een referentiesituatie. Bij een bestemmingsplan betreft de referentiesituatie de feitelijk bestaande én planologisch legale situatie ten tijde van c.q. voorafgaand aan de vaststelling van het (nieuwe) bestemmingsplan. Voor de referentiesituatie in het planspoor is de natuur- of milieuvergunde situatie dus niet relevant (zie AbRS 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3215, r.o. 12.1).

Deze rechtspraak blijft naar verwachting onder het regime van de Omgevingswet relevant.

Flexibele invulling en toetsing van omgevingsplannen?

Daarbij merken wij op dat onder het huidige recht moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt. In de Parlementaire Geschiedenis bij de Omgevingswet wordt aandacht besteed aan de behoefte in de praktijk voor een meer globale invulling van het omgevingsplan, waarmee ruimte wordt geboden aan een flexibele invulling in de praktijk op basis van uitnodigingsplanologie (Kamerstukken II 2017-18, 34 985, nr. 3, p. 48-49).

De gedachte hierbij is dat naarmate een plan globaler van inhoud is en minder sturend en bepalend voor de vervolgbesluitvorming, ook de passende beoordeling globaler kan zijn. In dit verband wordt verwezen naar de conclusie van Advocaat-Generaal Kokott van 9 juni 2005, ECLI:EU:C:2005:372, en het arrest van het Europese Hof van Justitie van 20 oktober 2005, ECLI:EU:C:2005:626.

Op basis daarvan wordt in de Parlementaire Geschiedenis bij de Omgevingswet de verwachting uitgesproken dat de jurisprudentie ten aanzien van de wijze van toetsing van bestemmingsplan (waarbij uitgegaan moet worden van de maximale ontwikkelingsmogelijkheden die dat plan biedt) niet onverkort geldt voor omgevingsplannen. Of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit ook zo ziet, zal moeten blijken uit toekomstige rechtspraak.

Omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit

In artikel 4.3 van de Ow is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In artikel 4.3 lid 1 aanhef en sub j van de Ow is de Natura 2000-activiteit opgenomen:

Artikel 4.3 (grondslag rijksregels)

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving:
(…)
j. Natura 2000-activiteiten en activiteiten met mogelijke verslechterende of significant verstorende gevolgen voor een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied”.

De natuurvergunningplicht uit artikel 2.7 lid 2 van de Wet natuurbescherming is onder de Omgevingswet geïntegreerd in de regeling voor de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 5.1 sub e van de Ow is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten, tenzij bij algemene maatregel van bestuur hierop een uitzondering is gemaakt:

Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
(…)
e. een Natura 2000-activiteit,
(…)
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval”.

Op grond van artikel 5.5 lid 2 aanhef en onder f van de Ow is het verboden om te handelen in strijd met een voorschrift voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit.

Voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit, kunnen beoordelingsregels worden gesteld met het oog op de natuurbescherming (artikel 5.18 en 5.29 van de Ow). Het toetsingskader voor een Natura 2000-activiteit is opgenomen in Afdeling 8.6.1 van het Bkl.

Geldt (nog) niet voor verslechteringsvergunning

Let wel: deze omgevingsvergunningsplicht voor de Natura 2000-activiteit geldt (nog) niet voor de zogenoemde verslechteringsvergunning. Daar komt mogelijk wel verandering in via het westvoorstel ‘Wijziging van de Omgevingswet (omgevingswaarde stikstofdepositie 2030 en vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen)’ stikstofgerelateerde wijzigingen die op 14 februari 2023 voor consultatie is vrijgegeven (waarover verderop in dit blog meer). Met dit wetsvoorstel wordt intern salderen ook (weer) vergunningplichtig.

Passende beoordeling omgevingsvergunning

De verplichting uit artikel 2.7 lid 2 jo. artikel 2.8 van deWet natuurbescherming om een passende beoordeling te maken voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied is onder de Omgevingswet voortgezet via artikel 8.74b lid 1 van het Bkl. Op grond van artikel 8.74b lid 1 van het Bkl wordt een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (oftewel een natuurvergunning) alleen verleend als uit een passende beoordeling (als bedoeld in artikel 16.53c lid 1 van de Ow) de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten:

Artikel 8.74b (beoordelingsregels Natura 2000-activiteit)

  1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een Natura 2000-activiteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 16.53c, eerste lid, van de wet, de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”.

Referentiesituatie projectspoor

Onder het huidige recht geldt in het projectspoor dat de effecten van een (nieuw of gewijzigd) project moeten worden beoordeeld ten opzichte van de effecten die plaatsvinden in de referentiesituatie. Bij een project wordt de referentiesituatie ontleend aan een natuurvergunning of, bij gebreke daarvan, een milieuvergunde situatie ten tijde van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied (vgl. AbRS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7). Daarnaast kan voor bepaalde activiteiten (zoals de bemesting van gronden) de referentiesituatie onder omstandigheden worden ontleend aan het bestemmingsplan (vgl. AbRS 22 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 15 e.v.).

Deze rechtspraak blijft naar verwachting onder het regime van de Omgevingswet relevant.

Verder merken wij op dat in Afdeling 11.1 van het Bal nadere regels zijn gesteld voor Natura 2000-activiteiten. Wij wijzen in ieder geval op de specifieke zorgplicht uit artikel 11.6 van het Bal. Daarnaast merken wij op dat in de artikelen 11.16 t/m 11.21 van het Bal regelingen zijn opgenomen over (de mogelijkheid tot de aanwijzing van) omgevingsvergunningsvrije gevallen voor Natura 2000-activiteiten.

Wetsvoorstel ‘Wijziging van de Omgevingswet (omgevingswaarde stikstofdepositie 2030 en vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen)’

Zoals wij eerder in dit blog hebben aangestipt, is op 14 februari 2023 een wetsvoorstel voor consultatie vrijgegeven die wijzigingen aanbrengt in de Omgevingswet. Dit wetsvoorstel beoogt onder andere om het behalen van de stikstofdoelen (zoals opgenomen in artikel 2.15a van de Ow) te versnellen (van 2035 naar 2030).

Verscherping stikstofdoelstellingen

Het genoemde wetsvoorstel is erop gericht om al in 2030 ten minste 74% van het stikstofgevoelig Natura 2000-areaal in Nederland onder de kritische depositiewaarde te brengen (in plaats van de huidige wettelijke doelstelling van ten minste 50% in 2030). Dit wordt gecombineerd met de vastlegging van twee ijkmomenten in 2025 en 2028 in de Omgevingswet, conform het advies van Remkes van 5 oktober 2022.

Tijdens de ijkmomenten wordt bezien of er dwingende redenen zijn om iets meer tijd te nemen voor het halen van de doelstelling. Met de versnelling van de omgevingswaarde van 2035 naar 2030 wordt beoogd om stikstofreductie te bereiken die nodig is vanuit zowel ecologisch, juridisch als maatschappelijk-economisch oogpunt.

Invoering natuurvergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen

Ook introduceert het wetsvoorstel een natuurvergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen, waaronder de (her)introductie van de natuurvergunningplicht voor intern salderen. Het Kabinet geeft hiermee uitvoering aan de eerdere Kamerbrief van 25 november 2022 waarin de vergunningplicht voor intern salderen al werd aangekondigd. Het wetsvoorstel voorziet daarmee onder de Omgevingswet in een uitbreiding van de omgevingsvergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit (artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder e van de Ow).

Uit de Memorie van Toelichting bij de consultatieversie van de wetswijziging blijkt dat de voorgestelde vergunningplicht alleen geldt voor stikstofgerelateerde wijzigingen ten opzichte van de referentiedatum. Deze vergunningplicht geldt niet alleen voor intern salderen, maar in beginsel ook als een stikstofgerelateerde wijziging leidt tot een afname van de feitelijke depositie:

“De voorgestelde vergunningplicht is een andere vergunningplicht dan de tot de Spoedwet aanpak stikstof bestaande ‘verslechteringsvergunning’. Immers, de verslechteringsvergunning was nodig voor handelingen die konden leiden tot (enige) verslechtering van Natura 2000-gebieden, ook als die verslechtering niet werd veroorzaakt door stikstofdepositie. De voorgestelde vergunningplicht geldt alleen voor stikstofgerelateerde wijzigingen ten opzichte van de referentiesituatie, maar geldt niet alleen voor intern salderen, maar geldt in beginsel ook als een stikstofgerelateerde wijziging leidt tot een afname van de feitelijke depositie.

In dit wetsvoorstel wordt de hierboven beschreven vergunningplicht vormgegeven door de toevoeging van een nieuw onderdeel aan de begripsomschrijving van Natura 2000-activiteit.

De vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen maakt het voor het bevoegd gezag mogelijk om ook in de situatie dat significante negatieve effecten kunnen worden uitgesloten en een activiteit dus niet valt onder de huidige reikwijdte van een Natura 2000-activiteit, de wijziging van een bestaande situatie te beoordelen op de effecten van in het bijzonder de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Dat maakt dat het bevoegd gezag zicht houdt op deze activiteiten, de mogelijkheid heeft om hierop te sturen via de vergunningverlening en in dat kader beleidsregels kan vaststellen over de als vast beleid bij vergunningverlening toe te passen voorwaarden en beperkingen.”.

Overgangsrecht en impact op lopende projecten

In artikel II van de consultatieversie van het wetsvoorstel is voorzien in overgangsrecht. In deze overgangsbepaling is geregeld dat deze (uitbreiding van de) natuurvergunningplicht niet van toepassing is op projecten die reeds zijn aangevangen vóór de inwerkingtreding van deze (uitbreiding van de) natuurvergunningplicht. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de overgangsbepaling onverlet laat dat wijzigingen die aanvangen na inwerkingtreding van deze (uitbreiding van de) natuurvergunningplicht wél onder de uitgebreide vergunningplicht vallen, ook al waren vóór inwerkingtreding alle toen benodigde milieutoestemmingen verleend.

Het streven is dat deze gewijzigde natuurvergunningplicht met ingang van 1 januari 2024 in werking treedt. De vraag is of dit streven realistisch is, aangezien het wetsvoorstel op het moment van schrijven van dit blog, nog niet is ingediend bij de Tweede Kamer.

Vragen? Neem contact met ons op!

In deze blog zijn we ingegaan op het gebiedsbeschermingsrecht onder de Omgevingswet. Heb je na het lezen van deze blog nog vragen over dit onderwerp? Neem dan gerust contact met ons op!

Meer verdieping nodig?

Op donderdag 12 oktober van 13.00 – 14.00 uur organiseren Rachid Benhadi en Yasemin Demirci een webinar waarbij ze in het bijzonder aandacht besteden aan het gebiedsbeschermingsrecht onder de Omgevingswet. Aanmelden? Klik op de onderstaande button!