Handhavend optreden tegen flitsbezorgdiensten en darkstores

Flitsbezorgdiensten spelen met hun snelle bezorging aan huis in op veranderende consumentenbehoeften. Dat doen zij vanuit darkstores. De vraag die vervolgens al gauw rijst, betreft de vraag hoe dit nieuwe bedrijfsconcept planologisch gezien kwalificeert. Het antwoord op deze vraag is weer van belang om te kunnen beoordelen of een flitsbezorgdienst en daarmee samenhangende darkstore bestemmingsplantechnisch op een bepaalde locatie zijn toegestaan. Aangezien darkstores doorgaans in woonwijken zijn gevestigd op gronden die volgens het bestemmingsplan zijn bestemd als ‘detailhandel’, rijst de vraag of flitsbezorgdiensten en darkstores kwalificeren als detailhandel.

Worstel jij als gemeente met dit nieuwe bedrijfsconcept? In deze blog beschrijf ik aan de hand van verschillende recente uitspraken onder welke omstandigheden burgemeester en wethouders handhavend kunnen optreden.

Flitsbezorgdiensten zijn bedrijven die (onder meer) dagelijkse boodschappen snel (binnen enkele minuten) aan huis bezorgen nadat deze online bij de betreffende flitsbezorgdienst zijn besteld. De bezorging vindt plaats vanuit een darkstore. Darkstores liggen doorgaans in woonwijken (dichtbij de doelgroep) en de ramen zijn doorgaans afgeplakt (vandaar de naam ‘darkstore’). In deze darkstores liggen de producten opgeslagen die online besteld worden en vanuit die darkstore vindt de distributie plaats (doorgaans met fietsen).

Dit nieuwe bedrijfsconcept leidt regelmatig tot klachten en handhavingsverzoeken. Dit komt met name door de volgende ruimtelijke gevolgen:  

De gemeenteraad definieert in het bestemmingsplan wat precies verstaan moet worden onder detailhandel. Om die reden kan elk bestemmingsplan een eigen definitie bevatten van het begrip ‘detailhandel’. Een veelvoorkomende definitie van het begrip ‘detailhandel’ is de volgende:

“Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, het verhuren en/of het leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.”

Volgens de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 6 oktober 2022 moet deze definitie zo worden uitgelegd dat er in ieder geval sprake is van uitstalling van goederen ten verkoop in het pand.

Deze uitleg zien we ook terug in meerdere rechtbankuitspraken. De Voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland komt in de uitspraak van 26 juli 2022 bijvoorbeeld tot dit oordeel omdat de bijzin ‘waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop’ ophoudt na de komma. De woorden ‘en/of’ slaan terug op het verkopen en het verhuren. Dat betekent dat er hoe dan ook sprake moet zijn van uitstalling ten verkoop. Daarnaast moet aan één van de drie elementen (het verkopen, het verhuren en/of het leveren) zijn voldaan om onder de definitiebepaling te vallen.

Momenteel is één uitspraak van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland bekend waarin een andere uitleg gehanteerd is. In die zaak hadden burgemeester en wethouders een taalkundige gevraagd om de definitiebepaling te analyseren. Deze taalkundige heeft aangegeven dat na ‘het bedrijfsmatig te koop aanbieden’ een niet-restrictieve opsomming komt. Dat betekent dat ‘uitstalling ten verkoop’ één van de wijzen is waarop het bedrijfsmatig te koop aanbieden kan geschieden. Burgemeester en wethouders hebben daarom verklaard dat sprake is van detailhandel als sprake is van uitstalling ten verkoop en/of het verkopen van goederen en/of het leveren van goederen. De Voorzieningenrechter sloot zich vervolgens, zonder daar nader over uit te weiden, aan bij deze uitleg.

Uit de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Afdeling van 6 oktober 2022 volgt dat een flitsbezorgdienst vanuit een darkstore niet kwalificeert als detailhandel, omdat geen sprake is van uitstalling van goederen ten verkoop.

De goederen in de darkstore worden daar hoofdzakelijk opgeslagen met het oog op de bezorging daarvan. De goederen worden niet in de darkstore gestald om deze te tonen aan kopers die het pand bezoeken. Verder acht de Voorzieningenrechter van belang dat het ten verkoop aanbieden, het bestellen en het betalen van de koopsom niet in het pand plaatsvindt, maar online. Ook vindt de levering van de verkochte goederen aan de kopers niet in het pand plaats.

Deze overwegingen van de Voorzieningenrechter sluiten wederom aan bij meerdere rechtbankuitspraken. In meerdere rechtbankuitspraken is overwogen dat geen sprake is van verkoop ter plaatse omdat de artikelen via internet of de app worden besteld en verkocht. De stallingskasten met producten vormen geen uitstalling ten behoeve van verkoop. Ook vindt de levering niet plaats vanuit het pand, omdat de boodschappen bij de klant thuis worden afgeleverd. Een darkstore dient alleen als distributiecentrum van waaruit producten per fiets worden bezorgd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 6 oktober 2022. 

Ook de Voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland, die een afwijkende uitleg van de het begrip ‘detailhandel’ hanteerde, is van oordeel dat flitsbezorging vanuit een darkstore niet onder deze uitleg valt. Er is immers geen sprake van uitstalling ten verkoop in het pand, geen sprake van het verkopen van goederen in het pand en geen sprake van het leveren van goederen op de locatie.

Gelet op de hiervoor aangehaalde uitspraken zal een darkstore met flitsbezorgdienst doorgaans in strijd zijn met de in het bestemmingsplan gegeven definitie van ‘detailhandel’. De consequentie hiervan is dat burgemeester en wethouders handhavend kunnen optreden tegen flitsbezorgdiensten en darkstores die geëxploiteerd worden op gronden die bestemd zijn voor detailhandelsdoeleinden. Om deze overtreding te beëindigen kunnen burgemeester en wethouders (bijvoorbeeld) een last onder dwangsom opleggen aan de gebruiker en/of eigenaar van die gronden.

Verschillende flitsbezorgdiensten hebben hun bedrijfsvoering, al dan niet naar aanleiding van een handhavingsprocedure, aangepast. Gedacht kan worden aan een click-and-collect-service waarbij klanten online of ter plaatse bestelde goederen in het pand kunnen afhalen of ruilen. Verder kan gedacht worden aan too-good-to-go-service waarbij klanten voor een beperkt bedrag dagelijkse boodschappen kunnen kopen waarvan de houdbaarheidsdatum bijna is verstreken. De vraag rijst of met deze aangepaste bedrijfsvoering wel sprake is van detailhandel.

Ook hier geldt weer dat het antwoord op deze vraag afhankelijk is van de specifieke regels (gebruiksregels en definities) in het bestemmingsplan. Aan de jurisprudentie kan in ieder geval het volgende ontleend worden.

De Voorzieningenrechter van de Afdeling heeft in de uitspraak van 6 oktober 2022 overwogen dat ook bij een click-and-collect-service geen sprake is van detailhandel. Deze aanpassing aan de bedrijfsvoering moet namelijk, gelet op het aandeel in de totale bedrijfsvoering in het pand, worden beschouwd als een ondergeschikte activiteit aan de met het bestemmingsplan strijdige hoofdactiviteit, de flitsbezorging. De Voorzieningenrechter heeft geen oordeel gegeven over een too-good-to-go-service.

De overwegingen van de Voorzieningenrechter van de Afdeling sluiten aan bij de uitspraak de Voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 6 oktober 2022. De click-and-collect-service en de too-good-to-go-service zijn weliswaar activiteiten die onder de definitie van detailhandel vallen, maar dit is niet de kern van het concept van een flitsbezorgdienst. Het pand wordt voornamelijk gebruikt als opslag- en distributiepunt voor de flitsbezorgdienst. Zolang deze detailhandelsactiviteiten ondergeschikt zijn aan die van de flitsbezorgdienst, wordt er in strijd met het bestemmingsplan gehandeld.

Of een flitsbezorgdienst (en daarmee samenhangende darkstore) op een specifieke locatie is toegestaan, hangt af van de specifieke gebruiksregels en definities die in een bestemmingsplan worden gehanteerd. Doorgaans zal – gelet op de hierboven aangehaalde uitspraken – een flitsbezorgdienst niet kwalificeren als detailhandel omdat bij de meeste flitsbezorgdiensten geen sprake is van uitstalling ten verkoop en er evenmin in het pand contact plaatsvindt met de klant. Dat het betreffende bedrijf ook activiteiten ontplooit die wel onder de definitie van ‘detailhandel’ vallen, zal het voorgaande in beginsel niet anders maken als deze activiteiten ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteit, de flitsbezorgdienst. In die gevallen kunnen burgemeester en wethouders handhavend optreden tegen een flitsbezorgingsdienst die opereert vanuit een darkstore.

Of burgemeester en wethouders daadwerkelijk handhavend kunnen optreden is afhankelijk van de concrete feiten en omstandigheden. Zo moet (onder meer) onderzocht wordt of sprake is van concreet zicht op legalisatie en of handhavend optreden niet in strijd is met het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel. Verder luistert de formulering van (bijvoorbeeld) een last onder dwangsom nauw.

Mocht jij als gemeente hierover vragen hebben neem dan contact op met Wiebe van de Rijt.