Handhaving en concreet zicht op legalisatie: planologisch strijdig gebruik

Concreet zicht op legalisatie vormt een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan moet afzien van handhaving. De vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie is niet altijd eenvoudig te beantwoorden. Dit komt met name voort uit de verschillende soorten overtredingen van diverse wet- en regelgeving met bijbehorende vergunningen, waarbij het moment waarop het zicht op legalisatie voldoende concreet is, verschilt.

In deze blog gaan wij in op concreet zicht op legalisatie bij planologisch strijdig gebruik.

Planologisch strijdig gebruik

Als sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan, zou zicht op legalisering zich op twee manieren kunnen manifesteren. Er zijn namelijk twee mogelijkheden om de strijdigheid met het bestemmingsplan weg te nemen: via de vaststelling van een bestemmingsplan (artikel 3.1 van de Wro) waarin het illegale gebruik positief bestemd wordt, of via verlening van een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo) waarmee het illegale gebruik (alsnog) wordt vergund.

Hierna bezien wij ten aanzien van beide instrumenten op welk moment sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie.

Bestemmingsplan

Het bestemmingsplan wordt met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. Dat betekent dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage moet worden gelegd, waartegen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht, waarna het bestemmingsplan vervolgens (eventueel gewijzigd) kan worden vastgesteld.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) volgt dat met de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan – waarbinnen het gebruik waarop het handhavingsverzoek ziet, past – concreet zicht op legalisering kan bestaan. Dit lijdt uitzondering als op voorhand duidelijk is dat het bestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen (zie o.a.: ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2702; ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1835). Een voorontwerpbestemmingsplan of de principebereidheid een bestemmingsplan in procedure te brengen zijn onvoldoende (ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1064; ABRvS 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1586).

Er dient dus op zijn minst sprake te zijn van een ontwerpbestemmingsplan waarbinnen het illegale gebruik past. Vervolgens rijst de vraag wanneer op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Uit de rechtspraak valt af te leiden dat de Afdeling niet snel geneigd is in de handhavingsprocedure te oordelen dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Er is in de handhavingsprocedure namelijk geen plaats voor een diepgaande beoordeling van de verenigbaarheid van het ontwerpbestemmingsplan met (bijvoorbeeld) een goede ruimtelijke ordening (ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2702).

Omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik

De strijdigheid met het bestemmingsplan kan ook worden weggenomen door een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik te verlenen. Er zijn verschillende vormen van omgevingsvergunningen planologisch strijdig gebruik: de binnenplanse en de buitenplanse.

De buitenplanse valt te onderscheiden in de kruimelomgevingsvergunning en het Wabo-projectbesluit (zie artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a van de Wabo). Op de voorbereiding van de binnenplanse omgevingsvergunning en de buitenplanse kruimelomgevingsvergunning is de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing. Op de voorbereiding van het Wabo-projectbesluit is de uitgebreide procedure van afdeling 3.3 van de Wabo van toepassing.

Wanneer is (geen) sprake van concreet zicht op legalisatie?

Van concreet zicht op legalisatie is in beginsel géén sprake als burgemeester en wethouders te kennen geven niet bereid te zijn gebruik te maken van hun bevoegdheid om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik te verlenen (zie o.a. ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622; ABRvS 24 juni 2020, ECLI:NLRVS:2020:1478). Aangezien het besluit tot weigering om gebruik te maken van de bevoegdheid een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik te verlenen in de handhavingsprocedure niet aan de orde is, is de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend. Aan de motivering van het ontbreken van de bereidheid gebruik te maken van de bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen worden (in het handhavingsspoor) geen hoge eisen gesteld, blijkt uit de praktijk (vergelijk bijvoorbeeld: ABRvS 20 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4363).

Wanneer kan wél sprake zijn van concreet zicht op legalisatie?

Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan dient ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder dat er een aanvraag is ingediend (zie o.a.: ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714). In elk geval is dus vereist dat de overtreder een aanvraag om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik heeft ingediend.

Het enkele feit dat de aanvraag is ingediend, is echter niet voldoende om concreet zicht aan te nemen. Het hangt vervolgens af van de te volgen voorbereidingsprocedure (regulier of uitgebreid) wanneer sprake is van concreet zicht op legalisatie.

Als de uitgebreide procedure van toepassing is, dient, net zoals in het bestemmingsplanspoor, een ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning ter inzage te liggen, waarmee het illegale gebruik wordt vergund (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594).

In het geval de reguliere procedure gevolgd moet worden, acht de Afdeling voor het aannemen van concreet zicht op legalisering voldoende dat een aanvraag is ingediend en het college bereid is om de omgevingsvergunning te verlenen (ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177).

In alle gevallen heeft vervolgens te gelden dat, als op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen (toch) geen concreet zicht op legalisering aan de orde is.

Blogreeks ‘Handhaving en concreet zicht op legalisatie’

De komende periode zullen wij blogs plaatsen waarin steeds een andere overtreding aan bod komt. Denk aan de overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning te bouwen, af te wijken van het bestemmingsplan of een inrichting op te richten. Zie ook onze inleidende blog over concreet zicht op legalisatie en de beginselplicht tot handhaving en de blog ‘Handhaving en concreet zicht op legalisatie: procedurele aspecten’.

Het moment waarop bij die verschillende overtredingen sprake is van concreet zicht op legalisatie verschilt. Wanneer is bij die verschillende overtredingen sprake van zicht op legalisatie? En wanneer is dat zicht op legalisatie voldoende concreet?

In deze blogreeks komen de volgende onderwerpen aan bod:

• Procedurele aspecten van concreet zicht op legalisatie
• Concreet zicht op legalisatie bij planologisch strijdig gebruik
• Concreet zicht op legalisatie bij het ontbreken van de omgevingsvergunning milieu
• Concreet zicht op legalisatie bij het ontbreken van de omgevingsvergunning bouwen
• Concreet zicht op legalisatie: natuurbescherming en verordeningen
• De regels van concreet zicht op legalisatie op een rijtje

Bij de behandeling van de verschillende onderwerpen gaan wij in op de actuele stand van zaken aan de hand van de meest recente rechtspraak van de bestuursrechter.

Vragen?

Ben jij werkzaam bij de overheid en bereid jij handhavingsbesluiten voor? Ben je benieuwd of in jouw concrete casus sprake is van concreet zicht op legalisatie? Of word jij geconfronteerd met een handhavingsbesluit en weet je niet welke stappen ondernomen kunnen worden? Neem dan gerust contact op met Chantal van Mil of Merel Copier. Voor overige vragen over het bestuurlijk handhavingsrecht kun je uiteraard ook bij ons terecht.

Op de hoogte blijven?

Wil je deze blogs standaard ontvangen in je mailbox? Meld je aan voor onze nieuwsbrief Overheidszaken om op de hoogte gehouden te worden.