Handhaving van specifieke zorgplichten in het Bal: eerste invulling in de rechtspraak

De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:1816) is het bespreken waard. Niet alleen vanwege de spraakmakende casus die al vaak het nieuws heeft gehaald. Maar vooral omdat dit de eerste uitspraak is sinds de invoering van de Omgevingswet waarin de mogelijkheid tot handhaving op grond van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) inhoudelijk aan bod komt. In dit blog bespreek ik aan de hand van deze zaak de invulling van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal en sta ik ook kort stil bij de invulling die tot dusver in de rechtspraak is gegeven aan een andere specifieke zorgplicht van het Bal, artikel 11.27.  

Een teler in Hellevoetsluis verbouwt in zijn kassencomplex legaal cannabis in het kader van het experiment gesloten coffeeshopketen (ook wel het wietexperiment genoemd). Het wietexperiment en de daarvoor aangewezen telers worden gereguleerd door de Wet experiment gesloten coffeeshopketens. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid zijn verantwoordelijk voor de controle van de naleving van die wet.

Naar aanleiding van meer dan 900 (!) meldingen van geuroverlast van omwonenden hebben toezichthouders vastgesteld dat sprake was van geurhinder vanuit het kassencomplex. Omdat de teler onder meer heeft nagelaten maatregelen te treffen om geurhinder te beperken, legt het college van burgemeester en wethouders (het college) een last onder dwangsom op wegens overtreding van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal.

De teler stelt zich bij de voorzieningenrechter primair op het standpunt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat het toezicht op het wietexperiment de verantwoordelijkheid is van bovengenoemde ministers. De voorzieningenrechter oordeelt echter dat het college daartoe wel degelijk bevoegd is op basis van de Omgevingswet. De Wet experiment gesloten coffeeshopketen is weliswaar een lex specialis, maar deze sluit de toepassing van de Omgevingswet en het Bal niet uit. De wetten dienen bovendien andere doelen en de ministers hebben op grond van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen ook helemaal geen bevoegdheid om tegen geuroverlast op te treden.

Daarnaast is de teler van mening dat de last onder dwangsom niet gebaseerd mocht worden op de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal, volgens hem is namelijk geen sprake van onmiskenbare strijd met die zorgplicht.

Het telen van gewassen in kassen is aangewezen als milieubelastende activiteit in artikel 3.205 van het Bal. Artikel 3.206 van het Bal bevat algemene regels waar een glastuinbouwbedrijf aan moet voldoen. Daarin zijn echter geen regels over geur opgenomen. Ook het omgevingsplan van de gemeente bevat geen regels over geur voor glastuinbouwbedrijven, zo stelt de voorzieningenrechter vast. De voorzieningenrechter ziet zich daarom geplaatst voor de vraag in welke gevallen de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal gebruikt kan worden als handhavingsgrondslag.

Onder verwijzing naar de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en het Bal (Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41, p. 28-29, vraag 50 en antwoord 50, Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 23, p. 77, Kamerstukken I 2019/20, 34986, nr. W, p. 10 en Stb. 2018, 293, p. 526.), waarin is overwogen dat handhaafbaarheid van specifieke zorgplichten slechts aan de orde is bij ‘evidente situaties en overtredingen’ en ‘onmiskenbaar in strijd handelen’, concludeert de voorzieningenrechter dat het bevoegd gezag slechts bestuursrechtelijk kan handhaven bij een evidente strijd met een specifieke zorgplicht.

De rechtbank Midden-Nederland kwam overigens al eerder tot dezelfde conclusie over de handhaafbaarheid van specifieke zorgplichten van het Bal in het algemeen, namelijk dat sprake moet zijn van een evidente strijd. Dit blijkt uit een uitspraak van 13 augustus 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:4910, r.o. 44-45). In die zaak was echter handhaving op grond van een andere specifieke zorgplicht uit het Bal aan de orde, namelijk die bij flora- en fauna-activiteiten van artikel 11.27. Opmerking verdient daarbij dat de voorzieningenrechter in die uitspraak de mogelijkheid tot handhavend optreden op basis van die specifieke zorgplicht betrekkelijk eng uitlegde. Dit zou alleen mogelijk zijn bij (dreigende) ernstige nadelige gevolgen.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 18 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1311), werd geoordeeld dat voor de vraag of de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 Bal werd overtreden, bepalend was of de initiatiefnemer alle zorg heeft betracht die in redelijkheid van haar verwacht had mogen worden. In deze zaak voldeed de initiatiefnemer daar niet aan omdat hij onvoldoende onderzoek had verricht naar de eventuele aanwezigheid van een kerkuil voordat hij begon met het slopen van stallen, terwijl daartoe in een recent natuurwaardenonderzoek wel nadrukkelijk was geadviseerd. De voorzieningenrechter lijkt de specifieke zorgplicht in dit geval dus minder eng te interpreteren dan de rechtbank Midden-Nederland in haar uitspraak van 13 augustus 2024. Hoe de specifieke zorgplicht uit artikel 11.27 van het Bal voor flora- en faunactiviteiten precies moet worden ingevuld, is op dit moment in ieder geval vooralsnog onduidelijk.

Tot op heden is de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2025 de enige uitspraak waarin inhoudelijk uitgebreid op de invulling van artikel 2.11 van het Bal wordt ingegaan. Voor de meer concrete invulling van de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten van artikel 2.11 van het Bal, oordeelt de voorzieningenrechter dat de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal in beginsel alléén geldt wanneer het handelen of het nalaten van degene die de milieubelastende activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht (r.o. 14.4). Alleen dan kan een overtreding van die specifieke zorgplicht aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd. De voorzieningenrechter sluit daarmee voor de invulling van artikel 2.11 van het Bal aan bij de invulling in de rechtspraak over de handhaafbaarheid van de vergelijkbare zorgplicht onder oud recht. In dit geval was dat artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.    

Nadat de voorzieningenrechter het kader heeft geschetst in welke gevallen sprake kan zijn van een overtreding van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal, moet de voorzieningenrechter de vraag (voorlopig) beantwoorden of daarvan in dit geval ook sprake is.

Aan een uitgebreide inhoudelijke toets of in dit geval sprake is van onmiskenbare strijd met de zorgplicht komt de voorzieningenrechter echter niet toe. De voorzieningenrechter komt namelijk tot de conclusie dat de last onder dwangsom gebaseerd is op ondeugdelijk onderzoek. Het college heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de toezichthouders het geuronderzoek hebben uitgevoerd conform het door het college zelf gehanteerde geurhinderbeleid. Daarnaast is volgens de voorzieningenrechter door het college niet ingegaan op wat in het geval van de teler een aanvaardbaar geurhinderniveau is als bedoeld in dat geurhinderbeleid. De voorzieningenrechter kan daarom niet vaststellen of er sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst de last onder dwangsom tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

Met het verschijnen van de eerste rechtspraak over handhaving op grond van specifieke zorgplichten wordt steeds meer inzichtelijk in welke gevallen deze een grondslag voor handhaving kunnen bieden. De rechtspraak bevestigt in ieder geval al dat voor handhaving sprake moet zijn van een evidente strijd met die specifieke zorgplichten. Of sprake is van evidente strijd zal afhangen van de omstandigheden van het geval, maar de verwachting is dat uit de rechtspraak snel meer voorbeelden en aanknopingspunten voor de handhavingspraktijk zullen volgen.