Kan een stilgevallen veehouderij via de Dienstenrichtlijn een vergunning afdwingen voor een herstart?

Een stilgevallen boerenbedrijf herstarten, dat gebeurt nogal eens. Maar wat als in de tussentijd de bestemming van de betreffende bedrijfslocatie is gewijzigd? Kan een stilgevallen boerenbedrijf, dat nog een omgevingsvergunning milieu heeft maar waarbij de bestemming van het perceel is gewijzigd, op grond van de Dienstenrichtlijn een vergunning afdwingen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een stal?

Deze vraag staat centraal in een uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021. In deze blog neem ik de uitspraak met je door.

Een boer uit Zenderen heeft een milieuvergunning voor onder meer het houden van 10.000 vleeskuikens. Tussen 2010 en 2016 heeft hij echter geen vleeskuikens gehouden. Om die reden was het gemeentebestuur van plan de milieuvergunning in te trekken. Daarvan wordt uiteindelijk door burgemeester en wethouders afgezien, omdat de veehouder een nieuwe stal wil bouwen om weer vleeskuikens te gaan houden.

Voor het bouwen van de nieuwe stal zijn vergunningen nodig. De eerste fase (omgevingsvergunning beperkte milieutoets) wordt verleend, maar de tweede fase (bouw) niet. Dit omdat de bouw van de vleeskuikenstal volgens burgemeester en wethouders in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet bereid is om die vleeskuikenstal in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan.

In een eerdere uitspraak over het voor het bedrijf geldende bestemmingsplan oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat op de peildatum geen intensieve veehouderij meer aanwezig was op het perceel. De Afdeling keek daarbij naar het feitelijk bestaande gebruik van het perceel op de peildatum. Van bestaand gebruik was volgens de Afdeling geen sprake wanneer iemand een omgevingsvergunning heeft voor het uitoefenen van activiteiten die kunnen worden aangemerkt als een intensieve veehouderij, maar die activiteiten feitelijk niet uitoefent. De planregels stonden uitsluitend een feitelijk bestaande intensieve veehouderij toe.

Namens de veehouderij werd aangevoerd dat deze bestemmingsregeling, en ook de voorafgaande bestemmingsregeling, zich niet verdragen met het rechtszekerheidsbeginsel en een onaanvaardbare inbreuk op zijn eigendomsrechten maken. Door die bestemmingsregelingen heeft hij – zo was zijn betoog – het recht verloren om op zijn perceel een intensieve veehouderij te exploiteren, terwijl de daarvoor verleende vergunningen nooit zijn ingetrokken. Die beperking was volgens hem in strijd met de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet.

De Dienstenrichtlijn is erop gericht te waarborgen dat dienstverleners in de Europese Unie (EU) zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. Deze regeling voorziet onder meer in de vereenvoudiging van procedures voor toegang tot en uitoefening van dienstenactiviteiten, de verplichting voor lidstaten om via één loket bepaalde procedures en formaliteiten af te wikkelen en bevat criteria voor vergunningstelsels. In Nederland is de Dienstenrichtlijn via de Dienstenwet omgezet in nationaal recht.

Het Hof van Justitie van de EU heeft in een uitspraak van 30 januari 2018 bestemmingsplanregels (in dat geval regels met betrekking tot detailhandel) aangemerkt als ‘eisen’ in de zin van artikel 4, lid 7 en artikel 14, lid 5 Dienstenrichtlijn.

Wanneer de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een bestemmingsplanregeling betekent dit dat de planregeling moet voldoen aan artikel 14, lid 5 Dienstenrichtlijn. Die richtlijnbepaling verbiedt kort gezegd dat vestiging van een activiteit afhankelijk wordt gesteld van de toepassing van economische criteria. Ook is van belang dat geen kwantitatieve of territoriale beperkingen aan de vestiging van een activiteit mogen worden gesteld, tenzij daarvoor dwingende redenen van algemeen belang bestaan (artikel 15, lid 2 onder a Dienstenrichtlijn). Daarvoor zijn ook de voorwaarden in artikel 15, lid 3 Dienstenrichtlijn van belang, te weten het discriminatieverbod, noodzakelijkheid en evenredigheid.

Uit deze laatste eis volgt dat gemotiveerd moet worden dat minder beperkende planologische maatregelen niet beschikbaar zijn. Wanneer deze motivering niet of onvoldoende aanwezig is, is sprake van strijd met artikel 3:46 Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan voor vernietiging in aanmerking komt (zie ook ECLI:NL:RVS:2021:2190).

Een veehouderij kan de Dienstenrichtlijn niet gebruiken om een vergunning af te dwingen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een stal. De Afdeling komt in de uitspraak van 6 oktober 2021 namelijk tot de conclusie dat het houden en fokken van dieren geen dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Hierdoor komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling of de betreffende bestemmingsregeling in overeenstemming is met de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn.

Een veehouderij kan dus geen geslaagd beroep doen op de bescherming die deze richtlijn biedt via de voorwaarden van artikel 15, lid 3. Herstart is daarmee van de baan.

Heb je vragen over dit onderwerp? Neem dan contact op met Eveline Thoonen of een van onze andere specialisten op het gebied van agrarisch omgevingsrecht.