Omgevingswet en duurzaamheid

Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. De Omgevingswet benoemt specifiek de doelen duurzaamheid en natuur. Dit volgt op de verslechterde staat van de natuur en de merkbare verandering van het klimaat. Vanwege klimaatverandering zijn aanpassingen van de fysieke leefomgeving nodig. Denk aan maatregelen tegen hittestress (meer groen en bomen), wateroverlast (meer waterbergingsmogelijkheden), droogte (beter en langer vasthouden van water) en waterveiligheid (dijken).

In deze blog ga ik in op het verplicht stellen van dit soort klimaatadaptatiemaatregelen onder de Omgevingswet.

Landelijk is er inmiddels veel aandacht voor klimaatadaptiebeleid. Op 23 november 2022 maakte de Rijksoverheid het rapport Nationale aanpak Klimaatadaptatie gebouwde omgeving, fase 1 (2022-2024) bekend. Veel van dit beleid moet worden uitgevoerd door gemeenten en voor hen is dus een grote taak weggelegd. In mijn blog ‘Klimaatadaptie in bestemmingsplannen: 4 aandachtspunten’ ben ik ingegaan op welke klimaatmaatregelen er zijn en hoe gemeenten die met de huidige bestemmingsplannen kunnen regelen.

Een van de meest in het oog springende mogelijkheden voor klimaatadaptie in de Omgevingswet is de gebodsbepaling.

In het huidige systeem onder de Wet ruimtelijke ordening wordt in bestemmingsplannen gewerkt met verboden, en niet geboden (toelatingsplanologie). Een gemeente kan met een bestemmingsplan niet ‘gebieden’ en dus afdwingen dat eigenaren van woningen hun tuin tot een bepaald percentage vergroenen of ontstenen. Als gemeenten op dit moment woningeigenaren willen stimuleren om klimaatadaptieve maatregelen te realiseren, dan zullen zij gebruik moeten maken van maatschappelijke lobby- en bewustmakingsinitiatieven of subsidies verlenen om (financiële) drempels te verlagen.

Omdat in de Omgevingswet geen standaardovergangsrecht meer hoeft te worden opgenomen, zal het na inwerkingtreding van de Omgevingswet wel mogelijk zijn om gebodsbepalingen in het omgevingsplan op te nemen.

Bovendien vallen klimaatadaptatiemaatregelen onder het ruimere criterium van de fysieke leefomgeving en de evenwichtige toedeling van functies zoals dat onder de Omgevingswet voor het stellen van regels in omgevingsplannen zal gelden. Dit begrip vervangt het huidig criterium van de ‘goede ruimtelijke ordening’ en is door de wetgever opzettelijk zeer breed geformuleerd. Met gebodsbepalingen kan de gemeenteraad in het omgevingsplan (in beginsel) geboden opnemen. Dit geldt dan niet alleen voor nieuwe woningen maar ook voor bestaande gebouwen. Een omgevingsplan kan zo bijvoorbeeld bepalen dat nieuwe en bestaande woningen groene daken krijgen, voor het opvangen en langer vasthouden van hemelwater. Hiervoor zou in het omgevingsplan bijvoorbeeld kunnen worden bepaald:

Een dergelijke bepaling heeft natuurlijk verstrekkende gevolgen voor de bewoners van deze woningen. Het bestuursorgaan zal deze belangen bij een gebodsbepaling altijd moeten meewegen. Ik zal hierna toelichten waarmee het bestuursorgaan – en uiteindelijk zelfs de rechter – rekening moet houden.

Gebodsbepalingen moeten in ieder geval voldoen aan hogere regelgeving (art. 121 Gemeentewet), de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb en het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4, tweede lid Awb) en het recht op een ongestoord genot van eigendom (art. 1, Eerste Protocol, EVRM). Gebodsbepalingen moeten ook worden getoetst op noodzakelijkheid en subsidiariteit.

De gemeenteraad moet onderzoeken of de gebodsbepaling (financieel) uitvoerbaar is en ook daadwerkelijk positief effect heeft op de fysieke leefomgeving. Volgens het evenredigheidsbeginsel mogen de nadelige gevolgen voor de perceeleigenaars niet onevenredig zijn ten opzichte van het doel van de gebodsbepaling. Dat verschilt uiteraard per gebodsbepaling voor klimaatadaptatie – het verplicht voor 50% ontstenen van een tuin is misschien minder ingrijpend dan het verplicht realiseren van een waterbergingsgebied.

Een gebodsbepaling is per definitie een inbreuk op het eigendomsrecht van art. 1 EP EVRM, maar kan toch gerechtvaardigd zijn, namelijk als deze:

Dat een gebodsbepaling uit een omgevingsplan kenbaar en voorzienbaar is, ligt voor de hand, want dit wordt gepubliceerd (art. 16.29 Omgevingswet) en de procedure van afdeling 3.4 van de Awb is van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsplan (art. 16.30 Omgevingswet).

Ook aan de eis van een gerechtvaardigd algemeen belang wordt al snel voldaan. De noodzaak van klimaatadaptatie staat niet meer ter discussie en het is ook vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat het beschermen van het milieu een gerechtvaardigd algemeen belang is.

Het redelijk evenwicht tussen het algemeen belang en het eigendomsrecht van de individuele burger vergt meer aandacht. Dit evenwicht kan alleen worden bereikt als de gebodsbepaling geschikt is om het doel te behalen, noodzakelijk is en het resultaat niet met een minder ingrijpende maatregel (subsidiariteit) kan worden bereikt. De gemeenteraad zal dit goed moeten motiveren. Kan bijvoorbeeld hetzelfde resultaat worden bereikt met een voorwaardelijke verplichting, dan moet daarvoor worden gekozen. In zoverre blijft het principe van toelatingsplanologie relevant. Dit bevestigt de wetgever ook in de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet:

Een gebodsbepaling is ook eerder gerechtvaardigd als de gemeente een redelijke financiële compensatie beschikbaar stelt. Daarnaast wordt – ook volgens vaste rechtspraak van het EHRM – een redelijk evenwicht eerder aangenomen als een voldoende ruime overgangstermijn is opgenomen bij de inperkende maatregel (denk bijvoorbeeld aan één of twee jaar voor het voor 50% ontsteend zijn van een tuin).

Het EHRM laat een ruime mate van waarderingsvrijheid om het redelijke evenwicht te bepalen. Dat neemt niet weg dat een gemeente het vaststellen van een gebodsbepaling goed moet motiveren – de bepaling moet geschikt, noodzakelijk en de lichtst mogelijke maatregel zijn. Doordat klimaatveranderingen zich steeds duidelijker en urgenter aftekenen, zal de onderbouwing van gebodsbepalingen ook vanzelfsprekender worden.

Klimaatverandering brengt gemeenten de taak hun grondgebied klimaatbestendig in te richten. Gebodsbepalingen zullen daar een vast instrument in worden. Daarbij is – omdat de Omgevingswet ruimte laat aan de omgevingsplanwetgever om wel of niet voor overgangsrecht te kiezen – op de lokale situatie gericht maatwerk – mogelijk. Per lokale situatie is grofweg mogelijk: 1) “een” overgangsregeling of 2) nadeelcompensatie of 3) geen regeling.

Hiermee biedt de Ow lokale flexibiliteit, maar kanttekening is het risico op vele verschillende overgangsregelingen die elk op zich aanleiding kunnen geven voor het voeren van juridische procedures.