Klimaatadaptatie: geen bouwvergunning

Klimaatverandering dringt (ook) steeds meer door in de ruimtelijke ordening. De gemeente Amsterdam mag een (afwijkings)vergunning weigeren voor een bouwplan vanwege (onder meer) strijd met het klimaatadaptatiebeleid. In een uitspraak van 15 december 2021 heeft de Raad van State het weigeringsbesluit van de gemeente in stand gelaten.

Dit is de eerste uitspraak van de Afdeling over de weigering van een vergunning voor een bouwplan vanwege strijd met beleid voor klimaatadaptatie en de Afdeling dus nadrukkelijk “ruimtelijk gewicht” toekent aan klimaatadaptatiebeleid.

Wat is het bouwplan?

B&W hebben een bouwplan geweigerd voor het verdiepen van een kelder en het realiseren van een zwembad op het dak van die kelder voor zover gelegen in de (binnen)tuin in de wijk de Pijp in Amsterdam.

Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, zodat een (buitenplanse kuimel-) afwijkingsvergunning nodig is (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, lid 1, van Bijlage II van het Bor).

De uitspraak

De uitspraak is wat betreft klimaatadaptatie interessant vanwege de slotoverwegingen 7 tot en met 7.3. Na afwijzing van verschillende vooral juridische beroepsgronden tegen het weigeringsbesluit, komt de Afdeling in die overwegingen toe aan de vraag of het college de aangevraagde afwijkingsvergunning mocht weigeren.

Het college heeft de vergunning geweigerd aan de hand van zijn nota “Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning”. Het bouwplan voldoet niet aan de voorwaarde van dat beleid voor de maximum diepte van kelder tot maximaal 2,5 diep in de tuin. De initiatiefnemer stelt dat de vergunning toch verleend kan worden en voert aan dat het bouwplan voor uitbreiding van de kelder en een zwembad het open en groene karakter van de tuin niet zal aantasten.

Hierin gaat de Raad van State niet mee en overweegt dat het college de weigering mede heeft gebaseerd op de onderbouwing bij deze voorwaarde van het beleid dat – kort gezegd – het bouwplan leidt tot verwijdering van de (tuin)grond boven de kelder en tot extra bebouwing/verharding in de vorm van een zwembad met bijbehorende gebouwde voorzieningen en dat het college volgens het beleid de binnentuinen ter plaatse juist zo groen, open en rustig mogelijk wenst te houden vanwege de bijdrage die binnentuinen leveren aan de groenvoorziening van de wijk, terwijl het bouwplan hier afbreuk aan doet.

Klimaatadaptatiebeleid van belang

Vervolgens wijst de Raad van State op het klimaatadaptatiebeleid dat ook ten grondslag ligt aan de weigering:

[quote]

• “Het behoud van deze binnentuinen is niet alleen van belang voor het woon- en leefklimaat van met name bewoners van de hoger gelegen bouwlagen die baat hebben bij rustige en groene binnentuinen, maar ook voor onder meer de klimaatadaptatie. In het beleid staat hierover toegelicht dat te zeer toenemende kelderbebouwing grote negatieve effecten kan hebben op zowel de (regen-)wateropvang als de grondwaterstromen, waardoor de klimaatbestendigheid kan afnemen. Daarnaast heeft het college, onder verwijzing naar de plantoelichting van het bestemmingsplan “De Pijp 2018”, toegelicht dat met de toekenning van de dubbelbestemming “Waarde – Landschap” in de gemeente wordt ingezet op het verminderen van de totale oppervlakte aan bebouwing in binnentuinen. Gelet hierop heeft het college geen aanleiding hoeven zien om voor de gewenste wijzigingen aan de kelder met toepassing van de algemene regels onder 3 van het beleid af te wijken van beleidsregel 6.”.

[/quote]

De Raad van State oordeelt dat het college dit klimaatadaptatiebeleid (mede) aan de weigering om een vergunning te verlenen ten grondslag heeft kunnen leggen.

Klimaatdapatatie is ruimtelijk relevant

Hiermee heeft de Raad van State nadrukkelijk ruimtelijk gewicht toegekend aan klimaatadaptatiebeleid en is temeer duidelijk dit beleid ruimtelijk relevant is en kan worden betrokken bij het verlenen of weigeren van omgevingsvergunningen. De voorwaarde is wel dat in het beleid de ruimtelijke relevantie van het beleid wordt onderbouwd. Zie ook mijn blogs ‘‘Klimaatadaptatie in bestemmingsplannen: 4 aandachtspunten’ en ‘‘Ontwikkelruimte verdienen: scoresystematiek in de Wro en Omgevingswet’’ over het opnemen van klimaatadaptatie of duurzaamheidsregels in ruimtelijke plannen en beleid.

Raad van State en klimaatadaptatie: een tussenstand

Ook uit eerdere rechtspraak van de Raad van State was al duidelijk dat klimaatadaptatie ruimtelijk relevant is. Zie mijn blog Duurzaamheid in bestemmingsplannen: gasloos bouwen en hittestress en onder meer de Raad van State-uitspraken ECLI:NL:RVS:2016:2129 (wateroverlast), ECLI:NL:RVS:2019:3020 (wateroverlast) en ECLI:NL:RVS:2020:3105 (hittestress). Hoewel de Raad van State in deze uitspraken klimaatadaptatie inhoudelijk nauwelijks diepgaand bespreekt, blijkt daaruit dat klimaatadaptatie(beleid) ruimtelijk relevant is. Hetzelfde geldt voor planregels met het oog op natuurinclusief bouwen en de verbetering en het behoud van biodiversiteit, hoewel de Raad van State in de uitspraak ECLI:NL:RVS:2020:452 hieraan meer uitgebreide overwegingen wijdt.

Afgezien van de talrijke uitspraken over waterberging (watertoets) ter voorkoming van wateroverlast (1) – wat naast het voorkomen van droogte (2), hittestress (3) en waterveiligheid (4) een van de vier doelen van klimaatadaptatiebeleid is) – is het aantal uitspraken van de Raad van State over klimaatadaptatie is nog steeds niet groot. Misschien is de “Amsterdamse kelder”-uitspraak van deze blog de voorbode voor meer uitspraken met een meer nadrukkelijke rol voor klimaatadaptatie omdat hieruit nadrukkelijk blijkt dat klimaatadaptatie ruimtelijk gewicht toekomt en omdat er steeds meer gemeenten zijn die klimaatadaptatie en biodiversiteit bij hun ruimtelijke besluiten en plannen betrekken.

Klimaatadaptatie en de Omgevingswet

Volgens de planning zal de Omgevingswet (nog altijd) op 1 juli 2022 in werking treden. De Omgevingswet gaat over de ‘fysieke leefomgeving’ en ‘activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving’ (artikel 1.2 Ow). Onder de Omgevingswet moet de gemeenteraad voor het hele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen waarin regels over de fysieke leefomgeving worden vastgelegd. In het omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow). Het omgevingsplan bevat voor het hele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Ow).

De gemeenteraad mag in het omgevingsplan dus alleen regels stellen die relevant zijn voor de fysieke leefomgeving (vergelijk het criterium ‘ruimtelijk relevant’ naar huidig recht). In het omgevingsplan kunnen “met het oog op de doelen van de wet” regels worden gesteld. Deze doelen verwijzen naar de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van de Ow:

[quote]

• “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:
  a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en
  b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”.

[/quote]

Met de onderstreepte zinssneden ‘met het oog op duurzame ontwikkeling’ en ‘de intrinsieke waarde van de natuur’ is de betekenis van duurzaamheid voor en in het omgevingsrecht nog duidelijker gemaakt. Doordat de doelstelling van de Omgevingswet (iets) ruimer is dan die van de Wet ruimtelijke ordening – met name vanwege het aspect duurzaamheid – omvat de evenwichtige toedeling van functies aan locaties ook (iets) meer dan de goede ruimtelijke ordening naar huidige recht. Niet ter discussie staat daarom dat ook onder de Omgevingswet regels over klimaatadaptatie en natuurinclusief bouwen in het omgevingsplan vastgelegd mogen worden.

Gebodsbepalingen Omgevingswet

Daarbij is ook niet ondenkbaar dat klimaatverandering zodanig ernstige effecten met zich brengt dat het algemeen belang soms zelfs gebodsregels in het omgevingsplan rechtvaardigt óók voor eigenaren van bestaande woningen. De Omgevingswet maakt dit mogelijk. Uiteraard zal daarbij nadeelcompensatie een rol gaan spelen. Veelvuldig toepassen van gebodsbepalingen ligt niet voor de hand, maar onder de Omgevingswet is dit nu nog niet toepasbare fenomeen zo nodig inzetbaar. (verdere toelichting: zie mijn paragraaf 4.2 van mijn artikel “Klimaatadaptatie in bestemmingsplannen: tijd voor actie”)

Conclusie

Klimaatadaptatie is onmiskenbaar onderdeel van de ruimtelijke ordening geworden en dat zal onder de Omgevingswet niet anders zijn. Door de klimaatverandering die zich steeds meer aan ons opdringt, zal de rol van klimaatadaptatie in het omgevingsrecht blijven toenemen.

Vragen?

Wil je meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met Jan van Vulpen.