Kostenverhaal in de Omgevingswet: de publiekrechtelijk afdwingbare bijdrage

De Omgevingswet zal naar verwachting op 1 januari 2022 in werking treden (zie de Kamerbrief van minister Ollongren van 20 mei 2020). Het toekomstige stelsel van kostenverhaal is nog volop in beweging. In deze blog geven wij een update over de ‘publiekrechtelijke afdwingbare bijdrage aan ontwikkelingen van een gebied’, zoals wordt voorzien in afdeling 13.7 van de Omgevingswet.

Inleiding: kostenverhaal in de Omgevingswet

In de Omgevingswet (‘Ow’) wordt het kostenverhaal geregeld in de afdelingen 13.6 en 13.7. Aanvankelijk was het kostenverhaal vastgelegd in hoofdstuk 12 Ow, maar deze regeling is door de Aanvullingswet Grondeigendom vervangen door de afdelingen 13.6 en 13.7 Ow.

De aanleiding voor de wijziging was – kort samengevat – dat hoofdstuk 12 in feite een voortzetting van afdeling 6.4 van de Wro betrof en niet voldoende was toegespitst op de ruimere mogelijkheden die de Ow biedt. Onder de Ow zal het exploitatieplan als separate planfiguur verdwijnen. Het publiekrechtelijke kostenverhaal wordt vastgelegd in het Omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit.

Er wordt voorzien in twee systemen voor publiekrechtelijk kostenverhaal: een systeem voor integraal grondbeleid met eindbeeld en een systeem voor organische gebiedsontwikkeling zonder eindbeeld. Onder de werking van de Ow blijft het primaat liggen bij privaatrechtelijk kostenverhaal middels een anterieure overeenkomst.

De financiële bijdrage aan ontwikkelingen van een gebied (privaatrechtelijk en publiekrechtelijk)

Privaatrechtelijke bijdrage aan ontwikkelingen van een gebied

De Wro biedt in artikel 6.24, lid 1, de mogelijkheid om anterieur te contracteren over een vrijwillige financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Deze mogelijkheid maakte aanvankelijk geen onderdeel uit van de Ow.

Tijdens de parlementaire behandeling van de Aanvullingswet Grondeigendom is in de eerste Nota van Wijziging artikel 13.22 aan de Ow toegevoegd. Dat artikel bevat een mogelijkheid tot anterieur contracteren over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied (Kamerstukken II, 2018/19, 35 133, nr. 5, p. 2). Deze mogelijkheid staat open indien functionele samenhang kan worden aangetoond en de financiële bijdrage is geregeld in een omgevingsvisie of een programma. Er kan alleen over deze bijdrage worden gecontracteerd als sprake is van een aangewezen bouwplan (als bedoeld in artikel 8.13 Omgevingsbesluit) of van gevallen die worden opgenomen in artikel 8.20 Omgevingsbesluit (zie hierover ook ons blog van 11 februari 2020 en Kamerstukken II 2019/2020, 35133, nr. 39, p. 2). Door de toevoeging van activiteiten in artikel 8.20 Omgevingsbesluit is de mogelijkheid om anterieur te contracteren over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied verbreed tot onder andere duurzame energieprojecten en gebruikswijzigingen.

Publiekrechtelijke bijdrage aan ontwikkelingen van een gebied

Nieuw is dat ook in het publiekrechtelijke spoor de mogelijkheid wordt geïntroduceerd om financiële bijdragen te verhalen (deze mogelijkheid is als gevolg van een aangenomen amendement toegevoegd aan de Aanvullingswet grondeigendom, zie: Kamerstukken II 2019/20, 35133, nr. 34). Dit wordt geregeld in de artikelen 13.23 en 13.24 Ow.

Het gaat om het verhalen van een ‘vrijwillige’ bijdrage, die bestaat uit kosten die niet hoeven te worden verhaald via het verplichte publiekrechtelijke kostenverhaal uit afdeling 13.6 Ow. Met andere woorden, het bestuursorgaan heeft de keuze om al dan niet over te gaan tot verhaal van deze kosten. De belangrijkste eisen zijn dat voor het verhaal van deze kosten:

(-) een basis in het omgevingsplan is,

(-) dat tussen de activiteit die een bijdrage levert en de activiteit waarvoor de bijdrage wordt gevraagd een functionele samenhang bestaat welke is samenhang is gemotiveerd in het omgevingsplan, omgevingsvisie of programma

(-), de kosten geen onderdeel zijn van het verplichte kostenverhaal en dus niet voldoen aan de ‘PPT-criteria’ en

(-) dat de bijdrage alleen verhaald kan worden op degene die aangewezen activiteit als bedoeld in artikel 8.13 (aangewezen bouwplan) verricht, waardoor deze categorie minder breed is dan in het privaatrechtelijke spoor (waar de categorieën in artikel 8.20 Omgevingsbesluit zijn uitgebreid naar onder andere duurzame energieprojecten en gebruikswijzigingen).

Concept Besluit aanwijzing categorieën ontwikkelingen afdwingbare financiële bijdragen

Mede omdat de regeling op gespannen voet kan komen te staan met het uitgangspunt dat betaalplanologie niet wordt toegelaten, is al in het amendement (waarmee de regeling aan de Aanvullingswet Grondeigendom is toegevoegd) aangekondigd dat de activiteit ten behoeve waarvan een bijdrage kan worden verlangd, zullen worden vastgelegd in een AMvB. Hiertoe is op 9 juni 2020 is het concept Besluit aanwijzing categorieën ontwikkelingen afdwingbare financiële bijdragen in internetconsultatie gegaan. De consultatieversie voorziet in een nieuw artikel 8.21 Omgevingsbesluit.

Kort samengevat is het de bedoeling dat in het publiekrechtelijke spoor financiële bijdragen gevraagd kunnen worden ten behoeve van:

• a. ontwikkelingen waarbij maatregelen worden getroffen voor het verbeteren van de structuur van de landbouw en de kwaliteit van landschappen;
• b. maatregelen in het kader van de aanleg of wijziging van natuurgebieden of het herstel van plant- en diersoorten, zoals het treffen van maatregelen ten behoeve van het verminderen van stikstofdepositie;
• c. de aanleg van infrastructuur en openbaar vervoersnetwerken, die bijdragen aan het verbeteren van de bereikbaarheid en het woon- en leefklimaat in het kostenverhaalgebied;
• d. het aanpassen van bestaande voorzieningen en de aanleg van nieuwe voorzieningen die onderdeel uitmaken van de regionale of gemeentelijke groenstructuur, zoals de aanleg van een stadspark;
• e. het leveren van een bijdrage door ontwikkelaars van vrije sector wonen waarmee in andere gebieden meer sociale woningen kunnen worden gerealiseerd;
• f. stedelijke herstructurering ter verbetering van het woon- en leefklimaat in verouderde wijken of gebieden met leegstandsproblemen.

Het is nog afwachten of de regeling als gevolg van internetconsultatie wordt aangepast of uitgebreid. Als de regeling op de voorgestelde wijze in het Omgevingsbesluit landt, dan krijgen gemeenten in de toekomst ruimere mogelijkheden om kosten te verhaal voor activiteiten die niet vallen onder het verplichte kostenverhaal en niet voldoen aan de ‘ppt-criteria’, maar waarvan wel een functionele samenhang met het aangewezen bouwplan kan worden aangetoond.

Aandachtspunten

Wij plaatsen enkele aandachtspunten bij de nieuwe regeling.

Allereerst is het de vraag wanneer sprake zal zijn van een ‘functionele samenhang’. Met het oog op het voorkomen van betaalplanologie menen wij dat dit begrip niet te veel opgerekt mag worden. Het ligt voor de hand dat aangesloten wordt bij de functionele samenhang die naar huidig recht vereist is voor de toepassing van artikel 6.24, lid 1, Wro. In de consultatieversie wordt slechts vermeld dat gedacht kan worden aan ontwikkelingen die op (boven)gemeentelijke schaal voorzien in of bijdragen aan een aantrekkelijker woon- en leefklimaat, of vestigings- en ondernemingsklimaat. Als voorbeeld wordt de (her)inrichting van een stadspark genoemd.

Verder moet de hoogte van de bijdrage aan de ontwikkeling proportioneel zijn. Op p. 8 van de Nota van toelichting bij de consultatieversie wordt vermeld dat het niet gaat om een algehele bekostiging van een project, maar om een bijdrage die proportioneel verdeeld moet worden over alle gebruikers die daarvan profijt hebben.

Tot slot is te verwachten dat onder de Ow – net zoals nu – het kostenverhaal hoofdzakelijk plaatsvindt via anterieure overeenkomsten. Naar verwachting zal de nodige reflexwerking uitgaan van de mogelijkheden in het publiekrechtelijke spoor in de anterieure fase. Met het oog daarop zou het wenselijk zijn als er enige verduidelijking volgt op de activiteiten waarvoor publiekrechtelijk een financiële  bijdrage kan worden afgedwongen en de vraag of functionele samenhang op dezelfde wijze dient te worden uitgelegd als in het privaatrechtelijke spoor (op grond van artikel 13.22 Ow).

Vragen?

Wij houden de ontwikkelingen op het gebied van de Aanvullingswet Grondeigendom en kostenverhaal onder de Omgevingswet in de gaten. Met vragen naar aanleiding van deze blog kun je contact opnemen met Chantal van Mil en Marie-Anna Bullens.