Raad van State oordeelt dat lelieteelt met gewasbeschermingsmiddelen natuurvergunningplichtig kan zijn

In haar uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) geoordeeld dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de teelt van lelies natuurvergunningplichtig kan zijn. De Afdeling maakt hiermee voor het eerst duidelijk dat telers die gewasbeschermingsmiddelen gebruiken, moeten kunnen aantonen dat het gebruik daarvan geen negatieve effecten heeft op Natura 2000-gebieden. Als dit niet met zekerheid kan worden uitgesloten, dan moet de teler over een natuurvergunning beschikken.

De aanleiding van deze zaak was een verzoek van Milieudefensie aan Gedeputeerde Staten van Drenthe (hierna: ‘Gedeputeerde Staten’) om handhavend op te treden tegen het telen van lelies op verschillende percelen dichtbij het Natura 2000-gebied “Holtingerveld”. Volgens Milieudefensie valt de teelt van lelies onder het projectbegrip van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: ‘Wnb’) en zou dit natuurvergunningplichtig zijn vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de nadelige effecten daarvan op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Gedeputeerde Staten wezen het handhavingsverzoek echter af.

In de uitspraak van 18 juni 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:2483) oordeelde de rechtbank Noord-Nederland – in eerste aanleg – al dat Gedeputeerde Staten het handhavingsverzoek op dit punt onterecht hadden afgewezen. Gedeputeerde Staten gingen hiertegen in hoger beroep bij de Afdeling, die op 2 april 2025 dus tot hetzelfde oordeel kwam als de rechtbank.

Milieudefensie onderbouwt haar standpunt met verschillende onderzoeken. Zo wijst de organisatie op studies die aantonen dat gewasbeschermingsmiddelen zich over grote afstanden kunnen verspreiden en in meetbare hoeveelheden aanwezig zijn in Natura 2000-gebieden. Ook verwijst Milieudefensie naar onderzoek van de Vereniging Meten=Weten, waaruit blijkt dat er hoge concentraties gewasbeschermingsmiddelen in vegetatiemonsters uit het Holtingerveld zijn aangetroffen, wat te verklaren is door de nabijheid van bloembollenvelden. Uit het onderzoek dat door Milieudefensie is ingebracht, blijkt bovendien dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen schadelijke effecten kan hebben op beschermde diersoorten zoals de noordse winterjuffer en de kommavlinder. Deze soorten vallen onder de bescherming van respectievelijk artikel 11.46, eerste lid, onder a, en artikel 11.54, eerste lid, onder a, van het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit roept de vraag op of voor deze situatie mogelijk ook een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit vereist is. Op dit punt gaat de uitspraak echter niet verder in.

Gedeputeerde Staten stellen bij de Afdeling dat het niet duidelijk is of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen directe effecten heeft op Natura 2000-gebieden. Mocht er al sprake zijn van effecten, dan menen zij dat een afstand van 250 meter tussen de teeltgronden en het Natura 2000-gebied voldoende is om deze te voorkomen. Deze conclusie baseren Gedeputeerde Staten op het “Onderzoek Bestrijdingsmiddelen en Omwonenden” van het RIVM. Daarnaast wijzen zij erop dat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: ‘Ctgb’) de gewasbeschermingsmiddelen al heeft beoordeeld op mogelijke gevolgen voor het milieu.

De Afdeling stelt voorop dat de door Milieudefensie aangedragen onderzoeken voldoende aanwijzingen bevatten dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen (directe) effecten heeft op het Holtingerveld. Het is dan aan Gedeputeerde Staten om – gelet op het voorzorgsbeginsel – met wetenschappelijke zekerheid uit te sluiten dat deze effecten daadwerkelijk optreden. Hier zijn Gedeputeerde Staten niet in geslaagd. De Afdeling benadrukt dat Gedeputeerde Staten niet wetenschappelijk hebben onderbouwd dat een afstand van 250 meter voldoende is om negatieve effecten op het Natura 2000-gebied uit te sluiten. Ook de goedkeuring van een gewasbeschermingsmiddel door het Ctgb is in dat kader onvoldoende, omdat het Ctgb de effecten van gewasbeschermingsmiddelen op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied niet beoordeelt.

De Afdeling komt tot de slotsom dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb wordt overtreden, aangezien er gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt zonder dat vooraf is aangetoond dat deze geen negatieve effecten hebben op Natura 2000-gebieden, terwijl er wel aanwijzingen zijn voor zulke effecten. Het is dan aan de teler om vooraf te onderzoeken of significante effecten daadwerkelijk uitgesloten kunnen worden. De Drentse lelieteler zal dit dus alsnog moeten doen.

Het staat buiten kijf dat deze uitspraak grote gevolgen heeft voor de sierteelt- en akkerbouwsector. Als er aanwijzingen bestaan dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen significante negatieve effecten heeft op een Natura 2000-gebied, dan ligt de bewijslast om deze effecten uit te sluiten namelijk volledig bij de teler. Hiervoor zal de teler een passende beoordeling moeten opstellen. De teler moet hierbij ook rekening houden met de eventuele cumulatieve effecten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op andere nabijgelegen percelen. Omdat onduidelijk is welke wetenschappelijke methodes hiervoor gebruikt kunnen worden (als deze al voorhanden zijn), zal dit de komende tijd nog tot de nodige discussies gaan leiden. 

Het is verder de vraag wanneer er volgens de Afdeling voldoende aanwijzingen zijn voor de noodzaak om een passende beoordeling op te stellen. De uitspraak biedt ook geen inzicht in een ‘veilige afstand’ tot een Natura 2000-gebied, waarbij deze effecten kunnen worden uitgesloten. Dat maakt dat de omvang van het onderzoeksgebied onduidelijk is.

De uitspraak van de Afdeling ziet weliswaar op lelieteelt, maar evident is dat deze uitspraak ook van toepassing is op andere teelten waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in de nabijheid van Natura 2000-gebieden. De impact van deze uitspraak op landbouwactiviteiten rond Natura 2000-gebieden is dus aanzienlijk.