Niet-benutte wijzigingsbevoegdheden behoren niet tot de harde plancapaciteit!

Dienen niet-benutte wijzigingsbevoegdheden tot de harde plancapaciteit te worden gerekend? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) heeft deze vraag in haar uitspraak van 14 februari 2018 ontkennend beantwoord. In deze blog bespreken Hekkelman en Stec de uitspraak en de gevolgen daarvan voor de Ladderpraktijk.

De uitspraak

In de uitspraak staat een wijzigingsplan dat voorziet in een woonwijk van 100 woningen centraal. In discussie is of de woonwijk voorziet in een actuele regionale behoefte, en daarmee of het wijzigingsplan voldoet aan de verantwoordingsplicht van de Ladder duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening).

Bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, dient de vraag naar woningen te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Bij het bepalen van het bestaande aanbod dient de (realistische) ‘harde plancapaciteit’ inzichtelijk te worden gemaakt. In deze procedure lag de vraag voor of burgemeester en wethouders terecht stelden dat niet-benutte wijzigingsbevoegdheden – anders dan nog niet toegepaste uitwerkingsplichten – niet tot de harde plancapaciteit dienen te worden gerekend, omdat nog onzeker is of deze toepassing zullen vinden.

De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend: niet-benutte wijzigingsbevoegdheden worden niet tot de harde plancapaciteit gerekend. Daartoe overweegt de Afdeling dat een wijzigingsbevoegdheid niet op één lijn is te stellen met een uitwerkingsplicht. Anders dan bij een uitwerkingsplicht, waarbij de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven geldt, zo vervolgt de Afdeling, mag bij een wijzigingsbevoegdheid de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft slechts in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Terwijl voor een uitwerkingsplicht geldt dat burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken, geldt voor een wijzigingsbevoegdheid, dat burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. Daarbij moet niet alleen worden voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden maar dient ook te worden nagegaan of uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is, aldus de Afdeling. In zoverre bestaat er bij de wijzigingsbevoegdheid volgens de Afdeling nog onzekerheid over realisatie van de in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming.

Gevolgen voor de praktijk: beschouwing Hekkelman en Stec

Op grond van vaste rechtspraak geldt dat een wijzigingsbevoegdheid op het niveau van het moederplan beladderd moet worden. Ook voor het wijzigingsplan geldt een Ladderplicht. Aangenomen werd dat stedelijke ontwikkelingen die door aanwending van een in het moederplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakt kunnen worden, daarmee tot de harde plancapaciteit gerekend moeten worden en dus in mindering strekken op de behoefte. In bovenstaande uitspraak oordeelt de Afdeling anders: wijzigingsbevoegdheden tellen niet mee.

Nieuwe Ladder: doorschuifmogelijkheid

Per 1 juli 2017 is de Ladder gewijzigd. Een belangrijke wijziging is de mogelijkheid om de Laddertoets voor uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden bij de vaststelling van het bestemmingsplan door te schuiven naar de fase van de vaststelling van het uitwerkings- of wijzigingsplan.

Wij hebben eerder de vraag opgeworpen of een nieuwe stedelijke ontwikkeling die op het niveau van het moederplan niet beladderd is nog wel als harde plancapaciteit kan/mag worden bestempeld (zie T.E.P.A. Lam & L.J. Gerritsen, ‘De nieuwe Ladder voor duurzame verstedelijking belicht’, in: TBR 2016/95 en T.E.P.A. Lam & L.J. Gerritsen, ‘De nieuwe ladder voor duurzame verstedelijking: enkele aandachtspunten voor de praktijk’ in: TBR 2017/94) . Zou dat niet zo zijn, dan zou de plancapaciteit die besloten ligt in uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden geen rol spelen bij de beoordeling van nieuwe concurrerende stedelijke ontwikkelingen en zouden die nieuwe ontwikkelingen de resterende behoefte waarin door middel van de vaststelling van het betreffende uitwerkings- of wijzigingsplan voorzien zou kunnen worden, opsouperen. In de Nota van Toelichting wordt op dit punt uitsluitsel geboden: ‘Toepassing van het derde lid heeft tot gevolg dat de met uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, geen onderdeel zal uitmaken van het aanbod/planologische voorraad bij Laddertoetsen voor andere locaties in de omgeving.’

Wij hebben vervolgens gesignaleerd dat daardoor het doorschuiven van de Laddertoets voor initiatiefnemers niet erg aantrekkelijk is. Zij hebben namelijk geen enkele zekerheid dat tegen de tijd dat besluitvorming omtrent het uitwerkings- of wijzigingsplan aan de orde komt, de behoefte nog toereikend is.

Opnemen wijzigingsbevoegdheid minder aantrekkelijk

Ook wanneer een wijzigingsbevoegdheid op moederplan wél is beladderd, behoort deze volgens de Afdeling tot de zachte plancapaciteit. Dat maakt de keuze voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in het algemeen minder aantrekkelijk. Er is namelijk geen enkele zekerheid dat tegen de tijd dat besluitvorming omtrent het uitwerkings- of wijzigingsplan aan de orde komt, de behoefte nog toereikend is. Mogelijk is ‘Ladderruimte’ al opgesoupeerd door andere plannen in de gemeente of regio op het moment van vaststelling van het wijzigingsplan. Dat kan omdat volgens de uitspraak van 14 februari 2018 niet-benutte wijzigingsbevoegdheden niet langer in de vraag-aanbodconfrontatie hoeven te worden betrokken. Ruimte is daarmee niet langer ‘gereserveerd’ voor de beoogde ontwikkeling.

Geen meerwaarde opstellen laddertoets bij moederplan

Voor zover toch zou worden overgegaan tot het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid, heeft het geen meerwaarde om bij het moederplan een Laddertoets uit te voeren. Door de Laddertoets door te schuiven worden dubbele onderzoekslasten voorkomen.

Hoe om te gaan met bestaande en nieuw op te nemen wijzigingsbevoegdheden?

Voor gemeenten en provincies wordt de vraag relevant op welke wijze wordt omgegaan met bestaande wijzigingsbevoegdheden in regionale programmeringen en afstemming over nieuw op te nemen wijzigingsbevoegdheden. Moet hier bij het mogelijk maken van nieuwe stedelijke ontwikkelingen elders wel of geen rekening mee worden gehouden? Bovendien kan deze nieuwe jurisprudentie effect hebben in het privaatrechtelijk spoor tussen gemeenten en marktpartijen. Wie weet is Ladderruimte waarvan een gemeente veronderstelde dat deze ‘gereserveerd’ was, omdat het onderdeel uitmaakte van de harde plancapaciteit, nu een stuk ‘zachter’. Het is de vraag hoe dit zich verhoudt tot met marktpartijen gemaakte afspraken.

Tot slot

Interessante vraag is of met deze uitspraak een blijvende lijn is ingezet door de Afdeling. Wij blijven het voor je volgen.

Heeft u naar aanleiding van deze blog nog vragen? Neemt u dan gerust contact met ons op.