• Home |
  • Kennis |
  • Omgevingswet: TAM-IMRO plan als noodmaatregel juridisch geduid

Omgevingswet: TAM-IMRO plan als noodmaatregel juridisch geduid

TAM-IMRO

Het streven is dat de Omgevingswet (hierna: ‘de Ow’) op 1 januari 2023 in werking treedt. Dat heeft de Eerste Kamer recent nog uitgesproken in de motie Rietkerk (Kamerstukken I 2021/22, 33118, nr. DZ). Uitsluitsel over de inwerkingtredingsdatum is er niet, omdat het debat over het inwerkingtredings-KB pas op 1 november 2022 zal plaatsvinden. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is al vaker uitgesteld. Dat heeft niet te maken met de wet- en regelgeving: die is inhoudelijk gereed. Pijnpunt blijft het functioneren van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (ook wel: ‘het DSO’), het systeem dat de instrumenten van de Omgevingswet digitaal zou moeten ontsluiten.

Onderdelen van het DSO werken nog niet (optimaal). Er zijn daarom tijdelijke alternatieve maatregelen (ook wel: ‘TAM’s’) in het leven geroepen. Eén van die tijdelijke alternatieve maatregelen is TAM-IMRO. TAM-IMRO is bedoeld voor gemeenten die nog geen gebruik kunnen maken van het onderdeel ‘Regels op de Kaart’ (de opvolger van ruimtelijkeplannen.nl), bijvoorbeeld omdat de plansoftware nog niet alle benodigde functies biedt of omdat er nog te weinig tijd is geweest om ermee te oefenen.

Op 10 oktober 2022 is het rapport van het Adviescollege ICT-toetsing gepubliceerd. Daarin zijn de TAM’s beoordeeld. Uit het rapport volgt dat de TAM’s weliswaar fungeren als vangnet bij de inwerkingtreding, maar ook extra complexiteit introduceren. Dat laatste onderschrijven wij, zoals uit onderstaand blog zal blijken.

In deze blog praten wij je bij over de juridische aspecten van een TAM IMRO-plan. Waar moet zo’n plan aan voldoen op grond van de Omgevingswet?

Wat is TAM-IMRO?

TAM-IMRO houdt kort gezegd in dat de bestaande techniek voor planvorming tijdelijk kan worden gebruikt na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gemeenten kunnen er dus voor kiezen om na inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsplan vast te stellen volgens de bestaande uitwisselingsstandaard IMRO (Informatiemodel Ruimtelijke Ordening) en de bestaande voorziening ruimtelijkeplannen.nl.

De VNG heeft recent een bijsluiter opgesteld die gemeenten op weg helpt bij het werken met TAM-IMRO plannen. De bijsluiter bevat praktische handvatten bij het opstellen van de plannen en nuttige informatie over dienstverlening.

DSO: hoe zou het moeten werken?

Publicatie omgevingsplan

Het omgevingsplan wordt gepubliceerd via de Landelijke Voorziening Bekendmaken en Beschikbaar stellen (hierna: ‘LVBB’). De LVBB is ontwikkeld voor de publicatie van omgevingsdocumenten (zoals het omgevingsplan) in de publicatiebladen op www.officielebekendmakingen.nl. Via de LVBB komt het omgevingsplan ook in het DSO (Stb. 2021, 175, p. 13). Het DSO biedt het digitale loket waar burgers, bedrijven en overheden kunnen zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving: het Omgevingsloket (Kamerstukken II 2018/19, 35218, nr. 3, p. 31). De Omgevingswet bepaalt dat het omgevingsplan beschikbaar moet worden gesteld voor ontsluiting via het DSO (zie de artikelen 20.21 en 20.26 van de Ow).

Technische standaarden omgevingsplan

Om de inhoud van het omgevingsplan te kunnen publiceren, moet aan bepaalde regels en technische standaarden worden voldaan (Stb. 2021, 175, p. 14). Het volgen van de regels en het gebruik van de standaarden wordt voorgeschreven in artikel 3.8 van het Besluit elektronische publicaties (hierna: ‘het Bep’). Daarin staat dat bestuursorganen met betrekking tot de plaatsing in de publicatiebladen de regels of technische standaarden toepassen die bij ministeriële regeling zijn gesteld dan wel zijn aangewezen. Die ministeriële regeling is de Regeling elektronische publicaties (hierna: ‘de Rep’).

De standaard bestaat uit de STandaard Officiële Publicaties (hierna: ‘STOP’), die een raamwerk geeft voor de vormgeving en structuur van documenten die officieel worden gepubliceerd. Denk hierbij aan besluiten en ontwerpen daarvan (Stb. 2021, 175, p. 13). Aan het STOP-raamwerk is invulling gegeven in de ToepassingsProfielen OmgevingsDocumenten (hierna: ‘TPOD’). De toepassingsprofielen geven voor een specifiek omgevingsdocument aan welke regels er gelden. Voor het omgevingsplan is dit het Toepassingsprofiel omgevingsplan (hierna: ‘TPOD omgevingsplan’; te raadplegen via de website van Geonovum).

Om een omgevingsplan bekend te kunnen maken via de LVBB, moet het voldoen aan de standaarden uit het STOP/TPOD-raamwerk. Over wat voor standaarden hebben we het dan? Het gaat bijvoorbeeld om de indeling van regels. Zo bepaalt het TPOD omgevingsplan dat het omgevingsplan een eerste hoofdstuk heeft met het opschrift ‘Algemene bepalingen’, een artikel ‘Begripsbepalingen’ en een artikel ‘Meet- en rekenbepalingen’. Ook moet het omgevingsplan een bijlage bevatten waarin de noemers en identificatiecodes van de informatieobjecten zijn opgenomen. Verder kennen de regels van het omgevingsplan een artikelstructuur.

Hoe werkt de tijdelijke alternatieve maatregel?

Zoals gezegd, zijn er gemeenten die na de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijk nog geen gebruik kunnen maken van het planvormingsdeel van het DSO. Het Bep en de Rep regelen daarom dat tijdelijk (tot een jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet) een (wijziging van een) omgevingsplan nog kan worden gepubliceerd via ruimtelijkeplannen.nl.

Daarnaast kan er tijdelijk gebruik worden gemaakt van de IMRO-standaarden onder huidig recht (zie artikel 11.1 van het Besluit elektronische publicaties en artikel 8.2 van de Regeling elektronische publicaties). Let wel: de regeling in de Rep komt erop neer dat alleen de plandelen die volgens de IMRO-standaarden zijn vormgegeven, worden gepubliceerd op ruimtelijkeplannen.nl. De plannen worden vervolgens door middel van een overbruggingsfunctie alsnog getoond in het DSO (zie ook: Kamerstukken I 2021/22, 33118, nr. DV).

Kanttekening: overzichtelijk?

Wij merken op dat de standaarden van IMRO en STOP niet direct met elkaar ‘compatible’ zijn. IMRO vraagt bijvoorbeeld dat hoofdstukken van bestemmingsplannen met ‘1’ beginnen, terwijl omgevingsplannen al een eerste hoofdstuk kennen op grond van de bruidsschat. Daarnaast bieden de IMRO-standaarden geen mogelijkheid tot het gebruik van paragrafen. Om duidelijk te maken hoe een TAM-IRMO plan zich verhoudt tot de rest van het omgevingsplan, stelt de VNG daarom voor om te werken met een preambule.

Al met al verwachten wij dat het gebruiken van deze twee systemen naast elkaar het er niet gebruikersvriendelijker en overzichtelijker op maakt.

Wat zijn de juridische eisen aan een TAM-IMRO plan?

Hoewel er bij een TAM-IMRO plan gebruik wordt gemaakt van de IMRO-standaarden onder huidig recht, is het juridisch gezien aan te merken als een omgevingsplan onder de Omgevingswet. Dit wordt in de parlementaire geschiedenis ook uitgelegd (Kamerstukken I 2021/22, 33118, nr. DV):

“Bij de toepassing van TAM IMRO is het juist uitdrukkelijk de bedoeling dat er wel een wijziging van het omgevingsplan wordt gemaakt, en dus dat de inhoud van de Omgevingswet wordt toegepast. IMRO2012 stelt eisen aan de technische wijze waarop dit soort wijzigingen moet worden aangeleverd, niet aan de juridische inhoud daarvan.”.

Dit betekent dat een TAM-IMRO plan moet voldoen aan de vereisten die de Omgevingswet aan een omgevingsplan stelt. We lopen hierna de belangrijkste kenmerken van het omgevingsplan na.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Het TAM-IMRO plan is in juridische zin een omgevingsplan. Dit plan moet daarom ook voldoen aan de norm van een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (artikel 4.2, eerste lid, van de Ow). Deze norm betreft de voorzetting van het criterium van ‘een goede ruimtelijke ordening’ uit de Wet ruimtelijke ordening. Doordat de doelstelling van de Omgevingswet iets ruimer is dan die van de Wet ruimtelijke ordening omvat de evenwichtige toedeling van functies aan locaties iets meer dan de goede ruimtelijke ordening naar huidige recht. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door activiteiten evenwichtig aan locaties toe te delen.

Voorrangsregel

Een TAM-IMRO plan is, als gezegd, juridisch gezien aan te merken als een (wijziging van het) omgevingsplan. Dit betekent ook dat het met een TAM-IMRO plan niet mogelijk is om regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan aan te passen (artikel 22.6 van de Omgevingswet).

Ook is het niet mogelijk om per locatie alleen een deel van de daar geldende regels van het tijdelijke deel te laten vervallen. Bij een TAM-IMRO plan kunnen alleen alle voor een locatie geldende regels van het tijdelijke deel vervallen. Bij een wijziging van regels in het tijdelijke deel, zullen dus alle regels voor de betrokken locatie (ook de regels die op zichzelf niet gewijzigd hoeven te worden) opnieuw vastgesteld moeten worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Zie hierover ook onze eerdere blog over het wijzigen van het omgevingsplan.

Wij wijzen er op dit punt op dat het wel mogelijk is om in het TAM-IMRO plan, in afwijking van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden te bieden door een voorrangsregel op te nemen. Zie hierover de  bij de consultatieversie van de Verzamelwet Omgevingswet (https://www.internetconsultatie.nl/verzamelwetomgevingswet/b1).

Bruidsschat aanpassen

Omdat het TAM-IMRO plan is aan te merken als een omgevingsplan, kan de gemeenteraad ervoor kiezen om bij dit plan de bruidsschatregels aan te vullen, ervan af te wijken of ze volledig buiten toepassing te verklaren. Ook dit moet worden gedaan door voorrangsregels op te nemen.

Omgevingsplan geen toetsingsgrond meer voor aanvraag bouwactiviteit

Onder huidig recht moet bij het bouwen van een bouwwerk worden getoetst of het past binnen het bestemmingsplan (artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo). Gemeenteraden kunnen in dat kader bouwregels opnemen in een bestemmingsplan. Onder de Omgevingswet maakt de vraag of een bouwwerk binnen een omgevingsplan past, geen onderdeel meer uit van het toetsingskader van de bouwactiviteit. Dit wordt ook wel de knip tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit genoemd.

Het omgevingsplan is dus geen toetsingsgrond meer voor de aanvraag van een bouwactiviteit. De gemeenteraad kan er wel voor kiezen een omgevingsvergunningplicht in het leven te roepen in het omgevingsplan (of het TAM-IMRO plan). Dat is een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Dan zijn er dus twee vergunningen nodig:

1. omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit en
2. omgevingsvergunning voor omgevingsplanactiviteit.

De gemeenteraad formuleert zelf beoordelingsregels in het omgevingsplan voor de omgevingsplanactiviteitvergunning.

Wij wijzen erop dat de wetgever gedurende de overgangsperiode wel heeft voorzien in overgangsrecht voor de omgevingsvergunning voor het bouwen. Onderdeel van de bruidsschat is de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Straks is de bouwactiviteit dus automatisch omgevingsplanactiviteitvergunningplichtig. De beoordelingsregels worden ook automatisch opgenomen in het omgevingsplan (artikel 22.29 bruidsschat). Er wordt dus een algemeen verbod opgenomen in de bruidsschat. Wil een gemeente hier met het TAM-IMRO plan wijzigingen in aanbrengen, dan moet dat met een voorrangsregel.

Binnenplanse afwijkbevoegdheid

Onder huidig recht wordt er een onderscheid gemaakt tussen de binnen- en buitenplanse omgevingsvergunning (artikel 2.12 van de Wabo). Ook onder de Omgevingswet wordt een onderscheid gemaakt tussen de binnenplanse en de buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning. Goed beseft moet worden dat de binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning niet dezelfde figuur is als de binnenplanse afwijkbevoegdheid van artikel 2.1, eerste lid, onder c, jo. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo die wij nu kennen.

Onder de binnenplanse omgevingsplanactiviteiten vallen activiteiten waarvan het omgevingsplan bepaalt dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten maar die in overeenstemming zijn met de beoordelingsregels die eveneens in het omgevingsplan zijn vastgelegd. Het gaat dus om activiteiten waarvoor het omgevingsplan zelf een vergunningplicht en het beoordelingskader in het leven roept. In het TAM-IMRO plan kunnen dus vergunningplichten worden geïntroduceerd voor activiteiten die in overeenstemming zijn met het omgevingsplan (binnenplanse omgevingsplanactiviteiten). Dat is een andere vergunningplicht dan de huidige binnenplanse afwijkbevoegdheid, waarmee van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

Wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten verdwijnen

De Omgevingswet kent de instrumenten van de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht niet. In het TAM-IMRO plan kunnen dus ook geen wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten worden opgenomen. In plaats hiervan kan de gemeente ervoor kiezen een binnenplanse omgevingsplanactiviteit te introduceren.

Instructieregels

Tot slot wijzen wij erop dat het TAM-IMRO plan ook moet voldoen aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provincie.

TAM-IMRO is enkel een noodoplossing

In dit blog hebben wij kort enkele juridische aspecten van het TAM-IMRO plan belicht. Het TAM-IMRO plan is onzes inziens een noodgreep, en alleen bedoeld voor situaties waarin na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een van het omgevingsplan (van rechtswege) afwijkende ontwikkeling (snel) mogelijk gemaakt moet worden, én de buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning geen optie is.

Sommige gemeenten zijn bezig met het ‘oefenen’ met het maken van een TAM-IMRO plan. Het is de vraag of het wenselijk is dat gemeenten hun schaarse tijd nu (moeten) steken in het verkennen van alternatieve maatregelen als noodoplossing, terwijl het (tijdig) voorbereid zijn op de Omgevingswet al zeer veel tijd en inzet vergt. Verder hebben wij bedenkingen bij de overzichtelijkheid en gebruikersvriendelijkheid van het TAM-IMRO, alleen al omdat veelvuldig met voorrangsregels gewerkt zal moeten worden.

Merel Copier en Frédérique Jurgens beantwoorden graag jouw vragen over het TAM IMRO-plan of over de Omgevingswet. Neem gerust contact met hen op.

Stel je vragen aan onze specialisten

“Neem contact met mij op en ontvang antwoord op jouw vragen. Ik ben bereikbaar per mail of telefoon.”
Ja, ik wil een vraag stellen aan Frédérique