Het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten onder de Omgevingswet

De uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant van 1 november 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:5171) is interessant omdat het één van de valkuilen van het complexe overgangsrecht voor handhavingsbesluiten illustreert.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel heeft een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van een loods in strijd met het omgevingsplan. In de loods waren illegaal een zwembad, sauna en bubbelbad gerealiseerd. Het college bracht op 23 september 2023 het voornemen voor de last onder dwangsom uit. Het daadwerkelijke dwangsombesluit werd genomen op 18 januari 2024, dus ná inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarin legde het college op basis van het nieuwe recht een last onder dwangsom op. Het college gelaste de overtreder om de sauna, het bubbelbad en de verwarming en chloorinstallatie van het zwembad te verwijderen.
 
Eiseres doet in deze zaak echter een geslaagd beroep op het evenredigheidsbeginsel. De voorzieningenrechter oordeelt dat het feit dat de hoogbejaarde echtgenoot van eiseres tientallen jaren ongestoord gebruik heeft kunnen maken van het zwembad in combinatie met zijn hoge leeftijd en mentale gesteldheid voldoende zijn om het bestreden besluit te vernietigen. Het echtpaar mag in het zwembad blijven zwemmen. De rechtsgevolgen van het dwangsombesluit, voor zover die de last tot het verwijderen van de sauna en het bubbelbad inhouden, laat de voorzieningenrechter wel in stand.

Naast de interessante overwegingen over het evenredigheidsbeginsel is deze uitspraak vooral lezenswaardig omdat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten. De voorzieningenrechter komt tot deze constatering onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechterspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2645). In die overzichtsuitspraak (inclusief stroomschema) maakt de Afdeling een einde aan de onzekerheid die in de handhavingspraktijk bestond over de uitwerking van het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet.
 
In onderhavige zaak is door het college onder oud recht (de Wabo) een voornemen uitgebracht, het handhavingsbesluit is genomen onder nieuw recht (de Omgevingswet). Uit bovengenoemde uitspraak van de Afdeling blijkt dat het oude recht dan van toepassing is op de handhavingsprocedure, dat volgt uit artikel 4.5, gelezen in combinatie met artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
 
Het is echter niet helemaal onbegrijpelijk dat het college in de veronderstelling was dat het op basis van het nieuwe recht moest handhaven. Juist over de vraag of ook het uitbrengen van een voornemen de eerbiedigende werking van het oude recht activeert bestond voorafgaand aan bovengenoemde overzichtsuitspraak in de handhavingspraktijk namelijk veel discussie. Dat is vooral te wijten aan de overwegingen van de wetgever in de totstandkomingsgeschiedenis van de Invoeringswet Omgevingswet. In de Memorie van Toelichting bij die wet merkt de wetgever over het uitbrengen van een voornemen namelijk het volgende op:
 
“Is voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen een schriftelijk voornemen daartoe geuit, dan kan het sanctiebesluit met toepassing van de nieuwe wettelijke regeling worden opgelegd (uiteraard alleen voor zover na inwerkingtreding van de stelselherziening nog steeds sprake is van een overtreding).”[1]
 
Hieruit valt af te leiden dat het uitbrengen van een voornemen tot handhavend optreden niet de eerbiedigende werking van het oude recht activeert en op het handhavingsbesluit zelf en de verdere handhavingsprocedure dus de Omgevingswet van toepassing is. De Afdeling maakte met dit standpunt in haar overzichtsuitspraak echter korte metten:
 
“Toepasselijk recht als het voornemen tot handhavend optreden is genomen voor 1 januari 2024 en het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024
 
20. Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. (…)”
 
Omdat er voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een voornemen is uitgebracht, had het college dus moeten handhaven op grond van de Wabo. Het college voert ter zitting tevergeefs, maar niet helemaal onbegrijpelijk, nog aan dat de overzichtsuitspraak van de Afdeling pas is gedaan ná het sanctiebesluit. De voorzieningenrechter overweegt hierover echter dat de uitleg van de Afdeling terugwerkt tot het moment van inwerkingtreding van de Invoeringswet Omgevingswet, namelijk 1 januari 2024.
 
Dat het college het verkeerde recht heeft toegepast leidt er volgens de voorzieningenrechter overigens niet toe dat alleen daarom de rechtsgevolgen van de last niet in stand kunnen blijven. Dat komt omdat de materiële normstelling, het bestemmingsplan dat is opgegaan in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, niet inhoudelijk is gewijzigd. Dit laatste ook geheel in lijn met de overzichtsuitspraak van de Afdeling. 

[1]Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 493.