Overtredersvriendelijk stappenplan in handhavingsbeleid: is er sprake van onredelijk beleid?

Aardig wat gemeenten voeren handhavingsbeleid. In dit beleid wordt, in de kern, aangegeven op welke wijze gereageerd wordt op overtredingen van wettelijke voorschriften. Inmiddels weten we op basis van eerdere jurisprudentie dat handhavingsbeleid ook onredelijk kan zijn, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982. Op 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3273, heeft de Afdeling een voor de handhavingspraktijk interessante uitspraak gewezen met betrekking tot de vraag of een (te) uitgebreid stappenplan in het gemeentelijk handhavingsbeleid onredelijk kan zijn. In deze blog belicht ik deze uitspraak.

Twee belanghebbenden hebben het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas (hierna: ‘het college’) verzocht om handhavend op te treden tegen de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op een bungalowpark. Tussen partijen is niet in geschil dat op het bungalowpark in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan tijdelijke arbeidskrachten worden gehuisvest, zodat het college bevoegd is tot handhavend optreden. Het college heeft het  verzoek om handhaving afgewezen. Deze weigering heeft het college gebaseerd op zijn handhavingsbeleid zoals is neergelegd in een beleidsnota. Op grond van het daarin opgenomen stappenplan kon volgens het college nog niet worden overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. De belanghebbenden voeren (onder meer) aan dat het in de beleidsnota vervatte handhavingsbeleid onredelijk moet worden geacht. De vraag die voorligt is of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zijn handhavingsbeleid redelijk is.

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt de zogenoemde beginselplicht tot handhaving (deze lijn is ingezet in AbRS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683). Deze beginselplicht komt op het volgende neer. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien (1) concreet zicht op legalisering bestaat, dan wel indien (2) handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. De beginselplicht tot handhaving brengt niet met zich mee dat een bestuursorgaan ook altijd direct na het ontdekken van een overtreding een bestuurlijke sanctie moet opleggen. De Afdeling heeft haar rechtspraak inzake handhaving van wettelijke voorschriften namelijk iets genuanceerd (zie o.a. AbRS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683). In gevallen waarin het bestuursorgaan redelijk te achten handhavingsbeleid voert (bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot beëindiging van de overtreding voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt) dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien.

In de beleidsnota die in de onderhavige zaak voor lag, is het volgende stappenplan voor handhaving uitgewerkt:

Uit de beleidsnota volgt verder dat dit stappenplan steeds wordt gevolgd, tenzij sprake is van een ‘gekwalificeerde kernbepaling’. In dat geval wordt de stap van een vooraankondiging (stap 1) overgeslagen en wordt bij spoed ook de stap van het voornemen (stap 2) overgeslagen.

  De Afdeling is van oordeel dat dit handhavingsbeleid onredelijk is. Daartoe overweegt de Afdeling dat:

Verder overweegt de Afdeling dat ook in deze concrete zaak de toepassing van het handhavingsbeleid ertoe heeft geleid dat lange tijd overtredingen zijn gedoogd. Het college had op het moment van het besluit van 24 augustus 2017 de procedure van het stappenplan nog steeds niet doorlopen, terwijl het handhavingsverzoek al in februari 2016 was gedaan door de belanghebbenden én het college in een brief van 26 juli 2016 al had onderkend dat op het bungalowpark in strijd met het bestemmingsplan huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten plaatsvindt.

Deze uitspraak maakt duidelijk dat het formuleren van handhavingsbeleid zorgvuldig dient plaats te vinden. Het handhavingsbeleid mag er niet feitelijk toe leiden dat overtredingen tijdelijk worden gedoogd, in het bijzonder in gevallen waarin om handhaving is verzocht door een belanghebbende en zich geen bijzondere omstandigheden voordoen om van handhavend optreden af te zien.