Project-m.e.r.-beoordeling vereist passende scheiding van functies

In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘het Hof’) van 8 mei 2025 (ECLI:EU:C:2025:321, hierna: ‘het Sogent-arrest’) heeft het Hof geoordeeld over de reikwijdte van artikel 9 bis van de Mer-richtlijn (dit artikel is toegevoegd door middel van richtlijn 2014/52/EU). Dit artikel bepaalt – kort samengevat – dat wanneer het bevoegd gezag tevens initiatiefnemer is, lidstaten in elk geval binnen hun organisatie van administratieve bevoegdheden een passende scheiding van functies moeten aanbrengen tussen conflicterende functies. Achterliggende gedachte hierbij is dat – kort samengevat – in die gevallen waarin een overheidsinstantie zowel initiatiefnemer is van een project alsook het bevoegd gezag ten aanzien van een project dat onder de Mer-richtlijn valt, haar uit de Mer-richtlijn voortvloeiende beoordelingstaken zo moet inrichten dat er geen conflictsituaties ontstaan.

Artikel 9 bis van de Mer-richtlijn is onder de Omgevingswet geïmplementeerd in artikel 11.12 van het Omgevingsbesluit; voorheen was dit geregeld in artikel 7.28a van de Wet milieubeheer. Het geïmplementeerde artikel ziet enkel op de project-MER. In het Sogent-arrest heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat er ook bij een project-m.e.r.-beoordeling sprake moet zijn van een passende scheiding van functies wanneer het bevoegd gezag tevens de initiatiefnemer is.

Sogent, een door de stad Gent opgerichte overheidsinstantie met rechtspersoonlijkheid, heeft bij het college van burgemeester en schepenen van Gent een vergunningaanvraag ingediend voor de herbestemming van een wasserij-terrein. Zij heeft bij die aanvraag een screeningsnota gevoegd met daarin de te verwachten milieueffecten voor deze herbestemming, met als doel om te bepalen of dit project aan een project-m.e.r.-beoordeling moest worden onderworpen. Het bevoegd gezag oordeelde dat er geen aanzienlijke milieueffecten te verwachten waren en dat het betrokken project niet aan een project-m.e.r.-beoordeling hoefde te worden onderworpen. Op 10 december 2020 heeft het college van burgemeester en schepenen de vergunning aan Sogent verleend.

In de beroepsprocedure bij de hoogste nationale instantie is aan het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de toepassing van artikel 9 bis van de Mer-richtlijn.

De essentie van de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag is of artikel 9 bis van de Mer-richtlijn zo moet worden uitgelegd dat in die gevallen waarin het bevoegd gezag dat niet alleen initiatiefnemer is, maar ook beslist of een project aan een project-m.e.r.-beoordeling moet worden onderworpen, verplicht is een passende scheiding van functies aan te brengen bij de uitvoering van die taak. De achterliggende gedachte bij artikel 9 bis van de Mer-richtlijn is dat belangenconflicten voorkomen moeten worden.

Het Hof benadrukt dat uit het eerste lid van artikel 9 bis van de Mer-richtlijn voortvloeit dat de uit deze richtlijn voortvloeiende taken op objectieve wijze vervuld dienen te worden en er geen sprake mag zijn van een situatie die aanleiding geeft tot een belangenconflict (punt 22). Het tweede lid bepaalt dat wanneer het bevoegd gezag tevens de opdrachtgever is, er in ieder geval binnen de organisatie een passende scheiding van functies moet worden aangebracht (punt 22). Artikel 9 bis van de Mer-richtlijn ziet, volgens het Hof, op “uit (de Mer-richtlijn, toevoeging onzerzijds) [richtlijn 2011/92] voortvloeiende taken” (punt 23). Hieronder valt ook een project-m.e.r.-beoordeling (evenals een screeningprocedure, zoals in het Sogent-arrest aan de orde was). Het Hof overweegt dus dat wanneer de instantie die bevoegd is om te bepalen of een project moet worden onderworpen aan een project-m.e.r.-beoordeling tevens opdrachtgever is, er in elk geval “een passende scheiding moet worden aangebracht tussen conflicterende functies bij het uitvoeren van die taak” (punt 37). Deze passende scheiding houdt in dat deze op zodanige wijze moet worden ingericht dat een administratieve eenheid binnen de instantie die bevoegd is voor die beoordeling, “beschikt over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om haar taak op objectieve wijze te vervullen” (punt 38). Het antwoord op de prejudiciële vraag wordt door het Hof samengevat in punt 39 van het arrest:

“Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 9 bis van richtlijn 2011/92 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de instantie die bevoegd is om te bepalen of een in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoeld project moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van die richtlijn tevens de opdrachtgever van het betrokken project is, er in elk geval een passende scheiding moet worden aangebracht tussen de conflicterende functies bij het uitvoeren van die taak.”

Het Sogent-arrest betekent in ieder geval dat de Mer-richtlijn onvolledig is geïmplementeerd is in het nationale recht, met als gevolg dat artikel 11.12 van het Omgevingsbesluit moet worden aangepast. Het artikel ziet immers slechts op de project-m.e.r. en niet op de project-m.e.r.-beoordeling. Voor de praktijk betekent dit arrest dat bevoegde gezagen rekening moeten houden met de verplichtingen die voortvloeien uit de Mer-richtlijn, zoals uitgelegd in het Sogent-arrest. Daarmee rijst de vraag op welke wijze het bevoegd gezag invulling kan geven aan het door het Hof geformuleerde criterium. In 2017 is er een (‘Concept-Handreiking Passende Scheiding van Functies bij Project-MER (hierna: ‘de Handreiking’) opgesteld. De inhoud van de Handreiking, nog los van de formele status, is door het Sogent-arrest achterhaald. Om te voldoen aan het door het Hof geformuleerde criterium is het (onder andere) denkbaar dat – met het oog op die passende scheiding van functies – Omgevingsdiensten, provincies en de Commissie m.e.r. een controlerende rol kunnen vervullen bij de project-m.e.r.-beoordeling in die gevallen waarin een overheidsinstantie niet alleen initiatiefnemer is, maar ook het bevoegde gezag ten aanzien van de project-m.e.r.-beoordeling (een dergelijke suggestie wordt tevens gedaan in het artikel van A. Drahmann, “Is het ‘no conflict of interest’-principe correct geïmplementeerd in de Nederlandse mer-regelgeving?“, M en R 2024/85 en met betrekking tot de rol die de Commissie m.e.r. kan vervullen verwijzen wij naar Kamerstukken II 2015/16, 34287, nr. 5, p. 8-9).