Regeling geurhinder en veehouderij: gewijzigde geuremissiefactoren ondanks gebrekkig onderzoek verbindend

In verschillende blogs praatte ik jullie bij over de wijziging van de geuremissiefactoren van gecombineerde luchtwassystemen in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). De geurreductie van (chemische) gecombineerde luchtwassystemen werd teruggezet van 85% en 70% naar 45% en 30%.

In mijn vorige blog gaf ik een overzicht van de jurisprudentie over dit onderwerp en ging ik in op de vraag of rekening mocht (of moest) worden gehouden met de nieuwe percentages bij aanvragen van vóór de wijziging van de Rgv. Daarmee hangt de discussie over de verbindendheid van deze gewijzigde percentages samen. De onderzoeken die aan de wijziging ten grondslag liggen zouden niet voldoende representatief zijn. Is dit volgens de rechtbank en de Afdeling voldoende reden om de wijziging onverbindend te verklaren?

Rgv onverbindend in verband met gebrekkig onderzoek?

Vanaf de wijziging van de Rgv is (flink) gediscussieerd over de vraag of deze wijziging (en daarmee de wijziging van de geuremissiefactoren) wel verbindend was.

De wijziging van de Rgv is gebaseerd op de evaluatie van de Wageningen University & Research (WUR). Daarin zou (volgens de staatssecretaris) statistisch zijn onderbouwd dat combiluchtwassers in de praktijk veel minder goed presteren en dus een veel lager rendement halen dan het rendement waarvan werd uitgegaan in de ‘oude’ Rgv.

Vanuit de praktijk kwam er echter veel commentaar op die evaluatie. Zo zouden combiluchtwassers wel degelijk goed presteren, en in ieder geval een hoger rendement hebben dan 45% en 30%.

Rechtbank schakelt de StAB in: onderzoek WUR is niet representatief

Voornoemde discussie werd (ook) gevoerd in een zaak die bij de rechtbank Oost-Brabant voorlag. De rechtbank schakelde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) in en vroeg haar te onderzoeken of de resultaten van het WUR 2 onderzoek voldoende representatief waren voor alle (chemische) combiluchtwassers.

De StAB stelde vast dat er in Noord-Brabant, Gelderland en Limburg afgerond 900 chemische combiwassers zijn vergund, terwijl in het WUR 2 onderzoek slechts een steekproef was gehouden onder 29 (chemische en biologische) combiluchtwassers in Noord-Brabant en Gelderland. De StAB achtte dit beperkte aantal uitgevoerde metingen (mijns inziens terecht) onvoldoende om een representatief beeld te geven van de rendementen van deze wassers.

De StAB had ook zelf meetresultaten verzameld waarbij zij zelf echter al aangaf dat het (ook) onvoldoende metingen waren om een representatief beeld te geven. Wel volgde volgens de StAB uit die metingen dat slechts in twee gevallen de ‘oude’ emissiefactor werd behaald. Het gemiddelde van alle geurrendementen zou nog lager liggen dan het geurrendement in de gewijzigde Rgv.

Oordeel rechtbank: Rgv verbindend

Ondanks de hiervoor geschetste conclusie van de StAB dat geen sprake was van representatief onderzoek, oordeelde de rechtbank in haar uitspraak van 28 januari 2020 (onder nadrukkelijke verwijzing naar de beslissingsruimte van de minister) dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voldoende aannemelijk is dat de combiluchtwassers niet het geurverwijderingsrendement halen waar de oude Rgv van uitging. De rechtbank wees daarbij op de steekproef van de WUR, de bevindingen van de WUR over het werkingsprincipe van de combiluchtwassers en de overige metingen.

Met deze onderzoeksresultaten stond de minister – in woorden van de rechtbank – voor een duivels dilemma: de Rgv direct wijzigen of de Rgv pas wijzigen nadat conform het geëigende meetprotocol nieuwe geurverwijderingsrendementspercentages waren bepaald. Keuze voor die laatste optie zou er volgens de rechtbank toe hebben kunnen leiden dat er vergunningen waren verleend op basis van de oude geuremissiefactoren, waardoor onaanvaardbare geurhinder had kunnen ontstaan. Nadeel van directe wijziging van de Rgv is volgens de rechtbank echter dat in de praktijk mogelijk hogere rendementen kunnen worden behaald, waardoor de regeling te streng zou kunnen uitpakken voor de initiatiefnemers.

Gelet op (onder meer) deze belangen komt de rechtbank tot het oordeel dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Rgv direct te wijzigen, vooruitlopend op nieuwe geurverwijderingsmetingen. Daarbij speelt voor de rechtbank mee dat de minister ter zitting zou hebben aangegeven dat hij streeft naar een spoedige aanpassing van de regeling.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de wijziging van de Rgv onverbindend te verklaren of in dit concrete geval buiten toepassing te laten.

Oordeel Afdeling: Rgv verbindend

Tegen voornoemde uitspraak werd hoger beroep ingesteld. Appellante benadrukte dat de wijziging van de Rgv – vanwege het ontbreken van overgangsrecht – vergaande gevolgen heeft voor bedrijven die reeds in een vergevorderd vergunningtraject zaten. Nogmaals werd benadrukt dat de onderzoeken onvoldoende waren om de rendementen zo ingrijpend te wijzigen. Duidelijk zou volgens appellante zijn dat de rendementen beduidend hoger lagen dan de normen die in de gewijzigde Rgv waren opgenomen.

De Afdeling oordeelde bij uitspraak van 21 juli 2021 dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatsecretaris zich gelet op de resultaten van de steekproef van de WUR in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de combiluchtwassers in de praktijk niet het geurverwijderingsrendement haalden waar in de Rgv van werd uitgegaan. De staatssecretaris heeft volgens de Afdeling in redelijkheid aanleiding kunnen zien om uit voorzorg de geuremissiefactoren in het Rgv gewijzigd vast te stellen. Daarbij kon de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid bij de geurreductiepercentages van enkelvoudige luchtwassystemen aansluiten, in afwachting van de uitkomsten van nader onderzoek. Dat was immers het niveau dat aantoonbaar minimaal in de praktijk kon worden gehaald.

Ook de Afdeling hecht grote waarde aan het doel dat de staatssecretaris met de wijziging van de Rgv wilde bereiken, namelijk: in afwachting van verder onderzoek voorkomen dat omwonenden aan hoge geurbelasting worden blootgesteld. Om die reden behoefde de staatssecretaris volgens de Afdeling ook niet te voorzien in overgangsrecht.

Stand van zaken: het vervolgonderzoek laat al drie jaar op zich wachten

Zowel de rechtbank als de Afdeling hechten waarde aan het feit dat geuremissiefactoren uit de Rgv ‘slechts’ in afwachting van nader onderzoek, tijdelijk zijn gelijkgezet met die van enkelvoudige luchtwassers. Tijdens de zitting bij de rechtbank zou de minister hebben aangegeven dat hij streeft naar een spoedige aanpassing van de regeling. Deze ‘tijdelijkheid’ duurt nu al ruim drie jaar.

Zoals ik in mijn vorige blog al schreef, gaf de staatssecretaris een jaar geleden al aan dat het vervolgonderzoek door de WUR door ‘technische problemen, moeilijkheden bij het vinden van geschikte meetlocaties en corona’ vertraging had opgelopen. Sindsdien is geen (officiële) update meer gegeven van de stand van zaken in het ‘geurdossier’. De vraag is dan ook hoe groot het streven naar ‘spoedige aanpassing’ echt is.

In de tussentijd blijven de veehouders geconfronteerd worden met de lage geurreductiepercentages, terwijl die geurreductie in de praktijk vaak veel hoger is. Daar lijkt vooralsnog weinig oog voor te zijn.

Heb je vragen over dit onderwerp? Neem dan contact op met mij of een van onze andere specialisten op het gebied van agrarisch omgevingsrecht.